> Spécial > Les privilèges des ex-Chefs d’Etat : fondements et application, Par James (...)

Politique internationale

Les privilèges des ex-Chefs d’Etat : fondements et application, Par James Boyard

Publié le mardi 12 septembre 2017

De quelque culture ou civilisation que ce soit, les sociétés humaines ont toujours tenu à accorder un statut privilégié à leur souverain. Cet intérêt particulier accordé à la solennité de la fonction présidentielle conduit la plupart des Etats au monde à étendre presque ces mêmes privilèges à leurs anciens souverains, Président (s’il s’agit d’un régime présidentiel ou semi-présidentiel) ou Premier ministre (s’il s’agit d’un régime parlementaire ou semi parlementaire).

Dans ce contexte de remise en cause du statut de certains anciens Chefs d’Etat, nous nous proposons au terme de ce travail de déterminer à la fois les champs d’application et le bien-fondé des régimes de privilèges post-présidentiels, en nous basant sur des exemples concrets de différents pays.

I.- Les exemples d’application des privilèges post-présidentiels dans le monde

Même si les mœurs démocratiques sont différentes d’un Etat à un autre, de nombreux pays d’ascendance européenne, arabophone, africaine et asiatique ont consacré dans leur ordre juridique, à des degrés divers, un statut spécial pour les dirigeants ayant présidé aux destinées de la nation. Ces régimes de retraite spéciaux regroupent en général quatre catégories de privilèges : (1) une protection sécuritaire ; (2) des indemnisations de retraite ; (3) des allocations de frais de fonctionnement et (4) des prérogatives protocolaires.

1.- En matière de protection sécuritaire

La plupart des anciens Chefs d’Etat partent en retraite en conservant un service de sécurité rapproché. C’est le cas par exemple des anciens locataires de la « Maison blanche » qui bénéficiaient depuis 1963, suite à l’assassinat de John F. Kennedy, d’une protection à vie, gratuite et optimale des services secrets américains.

Cependant, ce régime de protection a été modifié par une loi « non rétroactive » adoptée par le Congrès en 1994, laquelle rapporte la durée de cette protection rapprochée à 10 ans, applicable seulement aux présidents ayant succédé à George Herbert Walker Bush (Bush Père). En d’autres termes, en dehors de George Walker Bush (Bush Fils) et Barack Obama, tous les autres anciens présidents américains encore en vie bénéficient d’une protection rapprochée des « Services secrets » américains pour une période illimitée. Le cout moyen annuel pour la sécurité rapprochée pour chacun des anciens couples présidentiels américains est de 1,3 million de dollars américains.

Contrairement aux Etats-Unis, la France accorde un service de protection rapprochée à vie, mais minimale à tous les anciens locataires de « l’Elysée ». Cette protection sécuritaire, assurée par les agents de la Police nationale française et de la « Compagnie républicaine de sécurité (CRS) », concerne à la fois la personne et la famille de l’ex-Chef d’Etat et les résidences parisiennes et provinciales. Même lorsque le service de sécurité fourni par l’Etat français reste minimal, le cout moyen s’élève toute de même à 1.5 million d’euros par an et par ancien président.

Le niveau de sécurité offert aux Ex-premiers Ministres britanniques est aussi assez substantiel. Leur personne et leur domicile sont protégés en permanence tant, sur le sol britannique qu’à l’étranger par l’unité de « Scotland Yard SO1 ». Puis qu’il n’existe pas un type unique d’activité de retraite pour les anciens premiers Ministres britanniques, les dépenses défrayées à la sécurité des ex-locataires du « 10 Downing Street » sont en fonction de leur degré d’activité personnelle pendant leur période de retraite (déplacements, apparition publique…). Jusqu’à aujourd’hui, le cout le plus élevé des indemnités de sécurité, s’élevant mensuellement à 250 000 livres (soit 325 847 dollars américains) est attribué à Tony Blair.

2.- En matière d’indemnisation de retraite

Dans l’idée d’assurer une transition douce des anciens Chefs d’Etat ou de Gouvernement vers la vie civile, il leur est accordé en général une pension de retraite, dont le montant et la durée diffèrent suivant le pays considéré. Ainsi, selon les dispositions du Congrès américain, il est octroyé aux présidents Carter, Bush (père et fils), Clinton et Obama un traitement annuel de retraite de 150.000 dollars. De plus, depuis 1974 le « Department of Justice », a décidé que même un président démissionnaire n’étant pas arrivé au terme de son mandat, en l’occurrence Richard Nixon, pouvait recevoir une retraite à vie. Cette obligation financière envers les anciens dirigeants américains trouve son origine dans la mésaventure vécue en 1958 par le 33ème président américain, Harry Truman, lequel a failli sombré honteusement dans la faillite, n’était-ce la vente de ses biens immobiliers.

Même si le régime Post-mandat est moins clair en France, les anciens présidents de la République perçoivent néanmoins une dotation annuelle d’un montant égal à celui du traitement indiciaire brut d’un conseiller d’Etat en service ordinaire, soit environ 72.000 euros par an (81 227 dollars américains). La moitié de cette dotation sera réversible sur la tête de la veuve ou, en cas de décès de celle-ci, sur la tête des enfants jusqu’à leur majorité.

En Grande Bretagne, une loi votée sous la mandature de John Major en 1991 a fixé les indemnisations de retraite des anciens Premiers Ministres à 50% de leur salaire de fonction, soit plus de 70.000 livres sterling annuelles (92 020 dollars américains). Toutefois, pour échapper aux réprobations d’un secteur de la presse et de l’opinion publique britannique, certains des Ex-premiers Ministres ont préféré renoncer à ce privilège, tels, David Cameron et Gordon Brown.

3.- En matière d’allocation de frais de fonctionnement

Même après la fin de leur mandat, les anciens Chefs d’Etat conservent une activité publique ou professionnelle. Sur cette base, certains Etats octroient à leurs anciens dirigeants une subvention financière ou en nature, couvrant des dépenses pour les besoins de fonctionnement d’un secrétariat privé et des frais de communication et de déplacements. A titre d’exemple, les Ex-présidents américains perçoivent chacun 96 000 dollars annuel à titre de frais de secrétariat. Toutefois, d’autres frais de fonctionnement variés (location de bureau, communication, salaire de personnel) s’élevant en moyenne à 600.000 dollars pourront être associés à cette allocation annuelle.

Même si les avantages liés au statut d’anciens présidents de la République française ont été clarifiés, modifiés et limités en 2015 par François Hollande, les ex-locataires de l’Élysée continuent d’avoir droit à des ressources de fonctionnement substantielles emmargées au budget de la république, tels un appartement de fonction meublé au service duquel sont affectés deux personnes, une voiture de fonction avec deux chauffeurs, sept collaborateurs permanents et des frais de communication et d’impression qui peuvent s’élever respectivement jusqu’à 19 700 et 13 200 euros (soit respectivement 23 168 et 15 523 dollars américains).

Pour ce qui est des anciens Premiers Ministres britanniques, ils ont droit légalement depuis 1991 à une voiture avec chauffeur et au remboursement complet des frais liés au fonctionnement de leur bureau et au salaire de leurs assistants pouvant s’élever annuellement jusqu’à 115.000 livres sterling, (soit 131.387 dollars américains).

4.- En matière de prérogatives protocolaires

En raison du respect dû à la fonction qu’ils ont occupé et des marques de considérations officielles qu’ils conservent à la fin de leur mandat, les ex-Chefs d’Etat font en principe l’objet d’une attention particulière en matière de protocole d’Etat. Dans cette optique, les anciens présidents américains occupent le huitième rang, en terme de l’ordre de préséance, derrière le président de la Chambre des représentants et le président de la Cour suprême des Etats-Unis, dans les grandes cérémonies nationales, tels les « Inauguration day », les « Independance day » ou autres évènements solennels plus tristes, comme les « Memorial day » ou « 9/11 day ». Bien entendu, ils ont aussi tous droit à des funérailles d’Etat avec les honneurs militaires.

Le protocole d’Etat français accorde encore davantage d’attention aux ex-présidents de la République, vu que ces derniers occupent le cinquième rang dans l’ordre des préséances, devant tous les ministres du gouvernement, dans les grandes cérémonies nationales. Qu’il s’agisse en effet de la célébration de la fête du 14 juillet ou de la commémoration du 8 mai 1945, marquant la fin de la Deuxième Guerre mondiale ou d’autres évènements malheureux, comme les cérémonies d’hommage en mémoire des victimes d’actes de terrorisme en France, les services de protocole du Quai d’Orsay accordent une place d’honneur aux anciens Chefs d’Etat français.

En outre, ils peuvent voyager gratuitement et à volonté sur l’Air France et avec la SNCF (réseau de transport public) et loger aux frais de la République dans les résidences des ambassadeurs ou des consuls français, lorsqu’ils voyagent à l’étranger ou dans les résidences des préfets ou sous-préfets, lors de leur déplacement dans les départements français. Enfin, une particularité de la constitution française (article 56) veut que les anciens présidents soient également membres de droit du Conseil constitutionnel, même si certains comme François Hollande ont choisi de ne pas y siéger.

Il est en outre utile de noter à ce sujet que certains parlementaires et même le Président Hollande s’étaient exprimer en faveur de l’adoption d’une mesure « non rétroactive » qui supprimerait le droit des ex-Chefs d’Etat d’être automatiquement membre du Conseil constitutionnel. Toutefois, cette modification de la loi de retraite des anciens présidents français n’avait jamais abouti jusqu’à la fin du mandat de Hollande.

En ce qui est de la Grande Bretagne, il est d’usage que le souverain confère aux Premiers Ministres sortant des titres de noblesse ou honorifiques, tels membre de l’Ordre de la chevalerie le plus élevé du Royaume-Uni, membre de l’Ordre de la Jarretière ou membre de l’ordre du Chardon, si l’ex-Premier ministre est d’origine écossaise. La coutume veut également que ces derniers bénéficient d’un titre de pair après leur mandat de membre du Parlement, ce qui leur accorde le droit de siéger à la Chambre des lords. Toutefois, si une loi sur le protocole en 1905 place les Premiers Ministres en fonction devant tous les autres dignitaires britanniques, à l’exception des membres de la famille royale, du lord grand chancelier et des archevêques de Cantorbéry et d’York, ils ne jouissent d’aucune considération particulière dans les grandes cérémonies nationales durant leur retraite.

II.- Les facteurs politico-sociologiques à la base des régimes de privilèges post-présidentiels

Il est certainement d’usage dans les sociétés démocratiques d’accorder aux plus hautes autorités de l’Etat un certains nombres de privilèges, voire même d’immunités, afin que ces dernières puissent remplir leur fonction en toute indépendance et dans des conditions matérielles et psychologiques convenables. Cependant, lesdits privilèges ou immunités ne sont que « attributionnels », c’est-à-dire, limités seulement à la durée du mandat ou de la fonction officielle de ces autorités à la tête de l’Etat. Evidemment, la logique de la bonne gouvernance et de l’Etat de droit voudraient que ces privilèges dérogatoires du principe de l’égalité entre les citoyens prennent fin du moment où le concerné cesse de remplir ses fonctions. Or, il n’en est rien !

En effet, vu que les Chefs d’Etat ou de gouvernement ont pendant un certain temps présidé aux destinées de la nation, ils continuent même durant leur retraite d’être considérés dans la conscience collective comme des personnages politiques « d’exception ». Dans ce contexte, les régimes de privilèges accordés aux ex-Chefs d’Etat ou de gouvernement s’inscrivent dans deux logiques principales : une logique rationnelle et une logique cognitive :

1.- La Logique « rationnelle » à la base des régimes de retraite des ex-Chefs d’Etat

Pour de nombreuses sociétés politiques, les anciens Chefs d’Etat ou de gouvernement sont, de par la fonction qu’ils ont occupée, détenteurs à la fois d’importantes informations stratégiques sur l’ensemble de l’appareil d’Etat et de grandes connaissances pratiques de la chose publique. A ce titre, le maintien ou l’octroi d’un régime de privilèges aux anciens Chefs d’Etat est moins la manifestation d’une quelconque gratification ou générosité de l’Etat que l’expression d’un choix politique rationnel, visant, d’une part, à préserver ses informations stratégiques de la convoitise étrangère, et, d’autre part, à aménager de bonnes opportunités de collaboration avec l’ancienne administration.

Ce qu’il faut comprendre tout d’abord c’est que les anciens hauts dirigeants d’un Etat ont accumulé tout le long du temps passé au pouvoir un ensemble d’informations sensibles, notamment, sur les services de sécurité et de renseignements du pays, le système financier et bancaire, voire même, sur des personnalités influentes du secteur privé des affaires et de la société civile. Ces informations qui constituent ce qu’on peut appeler les « secrets d’Etat » sont très recherchées par les puissances étrangères et dans certaines mesures par des sociétés transnationales ou des firmes locales.

Dans le souci d’éviter que des anciens hauts dirigeants ne favorisent l’accès à ces secrets d’Etat à des gouvernements étrangers ou à d’autres personnes morales ou physiques en concurrence avec l’Etat, juste pour se venger d’actes de déconvenues venant des membres de la nouvelle administration politique, un gouvernement qui se veut intelligent et responsable prend toujours le soin de traiter les anciens dignitaires de l’Etat avec le plus grand égard et la plus grande considération.

D’un autre côté, parallèlement à la volonté de prévenir la divulgation d’informations sensibles à des forces extérieures ou locales hostiles aux autorités politiques en place, le traitement privilégié accordé aux anciens dirigeants, notamment les Chefs d’Etat et de gouvernement est destiné aussi à aménager de bonnes opportunités de coopération future avec les nouveaux dirigeants.

En effet, sur la base de leur connaissance de l’Etat et des expériences acquises dans la gestion de certains évènements qui ont dû nécessairement affecter leur propre gouvernement, les anciens Chefs d’Etat ou de gouvernement sont souvent mis à contribution par les nouveaux dirigeants à titre de « Grands conseillers », dans le cadre de la gestion de crises majeures ou d’autres catastrophes humaines ou naturelles de grandes envergures, nécessitant un effort collectif national. Ce fut justement ce rôle de « Grand conseiller » que l’ex-président René Préval n’avait cessé de jouer durant toute sa période de retraite.

2.- La Logique « cognitive » à la base des régimes de retraite des ex-Chefs d’Etat

Un Etat ne se définit pas seulement par ses capacités matérielles et politiques ou encore par la qualité de son organisation sociale et institutionnelle, la valeur qu’il accorde à ses symboles permet aussi de comprendre l’idée que cet Etat se fait de lui-même. Tout ceci c’est pour dire que la grandeur d’une nation ne se mesure pas à l’aune de son PIB ou à la taille de son armée, mais plutôt en fonction des valeurs et principes dont elle est porteuse et du sacrifice qu’elle est prête à supporter pour préserver leur intégrité. Ceci dit, quel que soit le degré de générosité ou de libéralité des régimes de privilèges accordés aux anciens Chefs d’Etat, il arrive que ces derniers, loin de traduire un simple calcul politique intéressé, n’exprime au contraire qu’un formidable sentiment national, celui de préserver la haute dignité de la nation.

Il faut en effet comprendre que même durant leur retraite, les anciens Chefs d’Etat continuent dans l’imaginaire collectif de personnifier l’Etat et de projeter dans l’esprit de leur peuple l’image d’un vieux sage ou même d’un « guide charismatique ». N’est-ce pas justement cette perception que l’ancien président Jean Bertrand Aristide souhaite projeter dans l’opinion publique depuis son retour d’exil en 2011 ? D’ailleurs, certains ex-Chefs d’Etat témoignent d’une si grande aura internationale que leur pays cherche souvent à associer leur image à la conduite de certains de leurs objectifs de politique extérieure. Ce fut justement le cas de l’ex-président Nelson Mandela qui a été invité plusieurs fois à jouer un rôle de « bons offices » ou de « Médiateur » dans les conflits des Grands lacs, au Timor oriental et au Soudan au début des années 2000. C’est aussi le cas de l’ex-président Jimmy Carter qui, au nom de son pays, se consacre depuis la fin de son mandat à la promotion de ce qu’il convient d’appeler la « diplomatie préventive ». D’ailleurs, l’ancien président Carter est tellement actif dans son rôle d’arbitre des crises internationales que beaucoup estiment qu’il est diplomatiquement plus productif en tant qu’ex-Chef d’Etat qu’au temps où il dirigeait les Etats-Unis.

Quoi qu’il en soit, en raison de l’attraction générée par la personnalité des anciens Chefs d’Etat au sein de la collectivité nationale, ces derniers sont quasiment considérés comme des symboles nationaux, voire même pour certains pays, comme des « joyaux de la République ». Sur la base de ces sentiments identitaires, la plupart des Etats estiment avoir non seulement l’intérêt, mais aussi et surtout le devoir d’encadrer financièrement et administrativement la retraite de leurs anciens Chefs d’Etat, afin d’éviter que ces derniers ne sombrent dans une déchéance sociale et économique qui pourrait affecter la dignité et l’image de marque même de la nation.

En fin de compte, notre analyse comparée des cas d’application des privilèges post-présidentiels dans le monde nous a permis de comprendre que cette pratique courante dans la vie des Etats est à la fois licite et légitime. Même si le degré de générosité de ces régimes de retraite peut varier d’un pays à un autre, ces derniers paraissent néanmoins motivés par les mêmes logiques : une logique rationnelle, qui justifie l’octroi et le maintien des privilèges post-présidentiels, par le fait même qu’ils procurent des bénéfices politiques à la nouvelle administration politique en charge de l’Etat et une logique cognitive, fondée sur les sentiments identitaires et affectifs collectifs que suscitent la personnalité des anciens Chefs d’Etat au sein de la communauté nationale.

Tout ceci pour conclure, qu’en raison du bien-fondé politique et sociologique des régimes de privilèges post-présidentiels, ces derniers sont pratiqués dans le monde de manière « non rétroactive » et « non discriminatoire » et surtout sans considération de l’ascendance idéologique ou du statut d’élu ou non de l’ancien Chef d’Etat ou de gouvernement considéré.

Me. James Boyard
Diplômé de l’ENA et de la Sorbonne
Enseignant-Chercheur à l’Université d’Etat d’Haïti
jboyard@yahoo.fr