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Gouvernance/Aide internationale/Haïti : La contre-performance de l’aide internationale en Haïti : les Trois facteurs en cause, par James Boyard

Publié le jeudi 28 septembre 2017

Depuis la fin de la dictature des Duvalier, l’aide internationale à Haïti a connu un essor fulgurant au point que le pays s’est hissé, en à peine plus de deux décennies, au premier rang des pays les plus assistés au monde. Pourtant, le paradoxe est que, à mesure que l’aide publique au développement afflue vers Haïti, la dégradation sociale, politique et institutionnelle du pays semble s’accélérer.

Sans vouloir ignorer des causes secondaires plus structurelles ou historiques, notre analyse de la gestion de l’aide internationale à Haïti au cours de la période 2000-2017 nous aura permis d’identifier trois catégories de « mécanismes systémiques » spécifiques qui concourent dans notre pays à la contre-performance de l’aide publique au développement (APD). Il s’agit respectivement de la « séquentialité » de l’aide, de la « supranationalité » de l’aide et du « détournement » de l’aide, que, par commodité de langage, nous appellerons volontiers ici, les « mécanismes pervers de l’APD ».

1.- De la "Séquentialité" de l’aide publique au développement

Si l’une des mesures adoptées par la communauté internationale pour remédier à la faiblesse de l’aide internationale à la fin des années 1990 était de supprimer l’aspect de conditionnalité qui réduisait les possibilités d’accès de certains pays demandeurs à l’aide internationale, la libéralisation des critères d’accessibilité à l’aide n’a pas pour autant augmenté le taux de transferts de l’APD des Etats du Nord ou des organismes financiers internationaux vers Haïti, en raison de la difficulté de décaissement ou du délai de déboursement de l’aide promise.

En effet, sans minimiser le facteur structurel classique de la « faiblesse de la capacité d’absorption » de l’Etat demandeur dans le déficit du flux de l’aide externe au développement, il faut avouer que ce sont surtout le système complexe de décaissement et le retard mis par les bailleurs à honorer leur engagement qui limitent l’effet quantitatif et qualitatif de l’aide internationale en Haïti.

Pour preuve, si on se le rappelle bien, la mise en œuvre du Cadre de coopération intérimaire (CCI) pendant la période de transition 2004-2006 avait nécessité un financement, évalué à US$1,37 milliard, dont US$137 millions de ressources internes. Cependant, en dépit des déclarations d’intention des bailleurs de fonds au terme de plusieurs réunions ou conférences internationales, l’opérationnalisation du CCI s’est heurtée au problème du « faible rythme de décaissements » de l’aide externe. Au final, seule une partie de l’aide promise, soit un montant de US$315 millions, a été concrètement octroyée au gouvernement de l’époque, tandis qu’une partie de la différence, soit US$924 millions, sera fournie peu à peu en fonction de la conjoncture politique nationale. En définitive, de juillet 2004 à mars 2006, sur le total de US$1 milliard d’aide promis, seulement US$964,4 millions d’aide ont été effectivement décaissés.

Conséquemment à ce fait, le programme du Cadre de coopération intérimaire, dont le financement reposait essentiellement sur l’APD, n’a pas permis d’enrayer la dégradation des conditions de vie de la population. Au contraire, en rendant difficile la pérennisation des programmes de subvention et de promotion de l’emploi destinés à lutter contre la situation de pauvreté et d’inégalité sociale, cette aide donnée au « compte-goutte » a plutôt amplifié le phénomène dit de « ruralisation urbaine » ou « rurbanisation » du pays.

En effet, n’ayant pu atteindre un niveau suffisant d’autonomie économique ou de revenues stables, les catégories sociales défavorisées ayant bénéficié à l’origine de ces programmes furent obligées de s’investir dans les secteurs économiques informels et dans des modèles d’habitats suburbains.

Il est aussi utile de rappeler que ce même problème de « séquentialité » de l’aide internationale n’a pas tardé non plus à affecter à partir de 2007 le succès de la mise en œuvre du Document de stratégie nationale pour la croissance et la réduction de la pauvreté (DSNCRP). Ainsi, sur les 4 318 629 555 dollars US du coût estimatif de l’opérationnalisation du programme du DSNCRP, 51% du montant a été inscrit aux programmes d’investissements publics 2007-2008 et 2008-2009, ce qui laisse un écart de 2 153 351 560 dollars US représentant 49% du coût estimatif du DSNCRP à rechercher. Aussi, lorsqu’on enlève les engagements connus des partenaires, soit environ 1.9 milliard de dollars, il restait un total de financement de 1.9 milliard à compléter. Et, si on devait répartir cette somme par piliers, selon la proportion de financement qui était définie à l’origine dans le DSNCRP, on se rendrait facilement compte que les partenaires internationaux s’étaient seulement engagés à financer le pilier 1 (vecteurs de croissance) à 28% et le pilier 3 (justice et sécurité) à 33,1 %.

Autant dire, comme ce fut le cas pour le programme du CCI, les résultats du DSNCRP se sont révélés également très en-dessous des attentes, du fait que l’aide extérieure décaissée qui était censée participer aux mécanismes de développement du pays fut de loin très faible par rapport aux attentes. Dans les deux cas, ces plans d’action gouvernementaux, formulés pourtant conjointement avec les bailleurs de fonds, n’ont pas pu aider à améliorer la prévisibilité des apports d’aide.
Malheureusement, l’échec de ces premiers documents stratégiques n’a pas vraiment servi aux bailleurs de fonds d’expérience pour améliorer leur méthode d’intervention à l’avenir. Car la mise en œuvre depuis 2012 du nouveau Plan stratégique de développement (PSD) destiné à faire d’Haïti un pays émergent en 2030 n’a pas tardé à être confrontée à ce même défi de la « séquentialité » de l’aide internationale.

2.- De la « supranationalité » de l’aide publique au développement

Dans le souci d’accroitre l’efficacité de l’aide externe, la Déclaration de Paris, si l’on s’en souvient, prônait une nouvelle forme de coopération Nord-Sud fondée sur une plus grande appropriation nationale, un alignement sur les stratégies nationales et une meilleure harmonisation entre les interventions (...). Il s’agissait donc, d’un côté, de permettre aux Etats demandeurs d’avoir une plus grande maîtrise de la vision du développement, d’orienter l’aide externe suivant leurs propres priorités internes et d’éviter aux donateurs l’emploi de structures de mise en œuvre parallèles. L’idée d’encourager l’émergence d’un leadership national sur la conduite de l’aide externe, aussi bien au niveau stratégique (c’est-à-dire de la formulation des besoins et des priorités d’actions), qu’au niveau opérationnel (pour parler de son organisation et de son exécution sur le terrain) aurait permis d’assurer une plus grande adaptation de l’aide aux particularités sociales et macroéconomiques propres de l’Etat demandeur et de renforcer la superstructure étatique. Or, à l’inverse de ces engagements consacrés dans la Déclaration de Paris de 2005, on constate que les bailleurs de fonds cherchent non pas à assurer une efficacité de l’aide en fonction des besoins d’Haïti, mais plutôt une efficacité de l’aide pour eux-mêmes.

Dans cette perspective, les organismes et les Etats donateurs conservent, à travers leurs soi-disant « experts-conseils », affectés auprès de la structure de consultation intersectorielle nationale, une implication directe et parfois même prééminente dans la formulation des politiques, des stratégies, des plans et des programmes de développement. Tel a été justement le cas, lors de la préparation du CCI en 2004, du DSNCRP en 2007 et du PSD en 2012. D’ailleurs, l’emprise des partenaires étrangers sur la dimension stratégique des politiques de développement du gouvernement haïtien ne s’est pas limitée uniquement à la phase de la conception, mais s’est étendue aussi à la phase de contrôle et d’amélioration de ces politiques, à la faveur de la création de sous-structures de suivi et d’évaluation conjointes, composées par les représentants du gouvernement, de la société civile et des 26 agences bilatérales et multilatérales d’aide. Fort de toutes ces considérations, nous sommes bien forcés d’admettre que le principe de « l’appropriation nationale » qui devait à l’origine permettre à tous les secteurs nationaux de l’Etat (le pouvoir central, les pouvoirs locaux, les parlementaires, les organisations de la société civile, les universités, etc.) de participer conjointement à la formulation des plans de développement a été détourné au profit des intérêts des Etats et institutions étrangères pourvoyeurs d’aide.

En effet, lorsque des entités étrangères, qu’elles soient des personnes morales de droit public (comme les gouvernements étrangers ou les institutions financières internationales) ou des personnes morales de droit privé (comme les ONG ou les clubs de créanciers privés) ont la possibilité de siéger, avec voix délibérative, dans des structures gouvernementales d’élaboration de politiques publiques, celles-ci cessent dès lors d’être des « structures nationales » pour devenir des « structures transnationales », voire même « supranationales ». Telle a été justement la situation de la CIRH.

Quoi qu’il en soit, même lorsque du point de vue quantitatif, les secteurs nationaux auront l’avantage du nombre dans la composition de ces structures de conseil et d’orientation macroéconomique, les bailleurs de fonds auront facilement, quant à eux, la primauté dans le choix des décisions, non seulement en raison du déficit traditionnel de leadership des interlocuteurs haïtiens, mais aussi et surtout grâce à l’application du fameux principe : « celui qui donne ordonne ». Fort de ces faits, même si le CCI, le DSNCRP et le PSD ont été présentés comme des documents de méthodes d’inspiration haïtienne ou des plans d’actions nationales, ils ont été fortement influencés par les bailleurs de fonds internationaux, ce qui, bien entendu, affecta leur degré de légitimité, de crédibilité et d’efficacité de ces instruments.

Par ailleurs, en dehors du leadership assuré par la communauté internationale sur le niveau stratégique d’organisation de l’aide internationale en Haïti, les bailleurs ont également une forte emprise sur la dimension opérationnelle de l’aide. Au lieu de laisser le soin aux autorités haïtiennes d’exécuter elles-mêmes les programmes inscrits au titre de l’aide, certains bailleurs préfèrent au contraire expérimenter en Haïti depuis 1994, une sorte de "coopération de substitution", leur permettant d’assurer directement l’exécution des projets de développement national financés par l’APD, sans passer par les mécanismes d’opérations matérielles de l’Etat haïtien.

Prétextant en effet que l’appareil politico-administratif local est soit trop corrompu soit trop inefficace pour assurer la pleine exécution de l’aide internationale, les puissances étrangères et les institutions financières internationales préfèrent carrément verser dans une sorte de « sous-traitance de l’aide internationale » avec soit des organismes publics ou privés étrangers, soit des institutions internationales, comme l’USAID, l’Agence de développement canadienne (ADC), la MINUSTAH, l’UNOPS, les ONG (…). Evidemment, ce développement de la coopération de substitution, en plus d’inciter l’émergence d’un flux d’ONG étrangères de toutes sortes sur le territoire haïtien en quête surtout d’opportunités professionnelles et de reconnaissance internationale, génère un manque de coordination de l’aide internationale sur le terrain et surtout des effets pervers sur le renforcement institutionnel de l’Etat.

Cela dit, l’intervention directe des ONG dans l’organisation et l’exécution de l’aide internationale en Haïti a un « double effet déstabilisateur » sur l’appareil politico-administratif haïtien. D’un côté, en tentant de se substituer à l’Etat dans la réalisation de certaines prestations de service public, ces ONG enlèvent aux autorités gouvernementales haïtiennes l’opportunité d’acquérir de la maturité dans la gestion de la chose publique dans certains domaines de développement. D’un autre côté, en dépossédant l’appareil administratif haïtien de ses rares cadres formés, grâce à des offres de salaires plus attractives, ces ONG, ainsi que les autres organismes publics étrangers opérant en Haïti, ne font qu’affaiblir l’Etat que leurs programmes d’aide visaient pourtant à renforcer.

3.- Du détournement de l’aide publique au developpement

À côté des phénomènes de "séquentialité" et de "supranationalité" qui affectent la gestion de l’aide internationale en Haïti, celle-ci subit aussi, selon nous, un « triple » phénomène de « détournement », que nous qualifierons ici : « détournement criminel », « détournement fonctionnel » et « détournement technico-opérationnel ».

3.1) Le détournement criminel de l’aide internationale

S’il est vrai que la République d’Haïti est encore très loin derrière ce chiffre de 1 milliard de dollars issu des fonds d’aide publique qui laisse le continent africain chaque année pour être placé dans des investissements « offshores » ou alimenter des comptes secrets de dirigeants africains en Suisse, on estime tout de même qu’un pourcentage non négligeable de l’aide publique au développement octroyée à Haïti est détourné vers des comptes privés de certains ministres, chefs de projets et hauts fonctionnaires du gouvernement haïtien.

Cela dit, même lorsque les mécanismes d’évaluation et de contrôle mixte mis en place dans le cadre du CCI, du DSNCRP, de la CIRH ou du PSD rendent très hypothétiques les opportunités de détournement frontal et massif des fonds d’aide au développement, la pratique de manipulation des procédures d’appels d’offres reste néanmoins monnaie courante.

À titre d’illustration, rappelons qu’une commission d’enquête du gouvernement haïtien instituée en mars 2011 a dû recommander la suspension pour cause d’irrégularités graves de 41 contrats passés entre l’ancien Premier ministre haïtien Jean-Max Bellerive et des firmes locales et dominicaines. Cette décision concernait 6 contrats passés sous forme d’appels d’offres restreints totalisant un montant global de 348,025,881.63 dollars et 35 contrats de gré à gré pour un montant de 83,542,880.85 dollars. Par la suite, l’ancien Premier ministre sera entendu en janvier 2013 par une commission d’enquête du Parlement dominicain au sujet d’une affaire de corruption impliquant un sénateur dominicain, Felix Bautista, dans le cadre de contrats de construction passés entre son administration et des firmes dominicaines pour un montant de 385 millions de dollars. Plus récemment encore, en juillet 2017, ce même ancien chef de gouvernent sera auditionné par la commission d’éthique du Sénat haïtien dans le cadre d’une enquête ouverte sur les contrats irréguliers conclus sous son administration dans le cadre des fonds « Petro Caribe ». Évidemment, il ne s’agit là que d’un exemple parmi de nombreux autres scandales de manipulation des procédures d’appels d’offres qui ont éclaboussé notamment les gouvernements de Préval et de Martelly.

3.2) Le détournement fonctionnel

Il s’agit ici des cas où l’aide internationale a été déviée de son objectif originel ou statutaire pour des raisons conjoncturelles ou de commodités politiques, sans que ce transfert de flux financier du secteur de développement vers d’autres secteurs ait pour autant un caractère illicite. Dans cette perspective, en dehors des situations de catastrophes naturelles ou d’urgence humanitaire qui peuvent être évoquées quelques fois pour justifier ce que nous appelons le détournement fonctionnel de l’aide internationale, celle-ci peut subir une désaffectation « conjoncturelle », en raison de quatre (4) situations exceptionnelles particulières, dont :

- Les impératifs du service de la dette : l’aggravation des difficultés économiques d’Haïti au tournant des années 1980, liée à la faillite des filières des produits d’exploitation (essences naturelles, café et céréales, etc.), à la dégradation des termes de l’échange et au recul des activités commerciales (en raison des résurgences des crises politiques et sociales), a engendré un déséquilibre structurel et durable de la balance des paiements. Acculées par les exigences sociales, les administrations antérieures se sont progressivement enfoncées dans un cercle vicieux, les forçant d’un côté, à investir des fonds publics, à titre de prestations de services sociaux, pour pallier le manque d’investissements privés dans l’économie et, d’un autre côté, à recourir en même temps à des emprunts pour rembourser les prêts des gouvernements qui les avaient précédées.

Dans cette course vers l’aide financière internationale, la dette publique externe du pays qui était de US$ 302 millions en 1980 est passée en 2005 à US$1,4 milliard de dollars. Cette aggravation de la dette, due sans aucun doute à la dégradation de la situation politique, économique et sociale du pays durant la période comprise entre la fin des années 1990 et la première moitié des années 2000, a contraint le pays à verser à la Banque mondiale en janvier 2005, US$52,6 millions de dollars, au titre d’arriérés de paiements.

Cela dit, dans le souci de préserver la solvabilité du pays devant les bailleurs de fonds internationaux, afin de pouvoir bénéficier de nouveaux prêts, les gouvernements successifs haïtiens ont pris l’habitude (jusqu’avant l’annulation de la dette externe du pays en février 2010 par le G7, la Banque mondiale, le FMI et la BID) de donner la priorité au remboursement de la dette, détournant ainsi des fonds importants de l’aide internationale, pourtant destinée aux activités de développement ;

- La nécessité de gestion de l’espace politique : en raison du déficit de légitimité qui affecte les pouvoirs publics en Haïti depuis les élections de 1996, chaque nouvelle administration, en dépit de son succès électoral récent, s’attend nécessairement à faire face, en moyenne dans les six mois suivant son accession au pouvoir, à des périodes de troubles insurrectionnels plus ou moins graves, alimentés par les secteurs de l’opposition.

Aussi, dans le souci de neutraliser à la source même les foyers de contestations populaires, les gouvernements successifs ont pris l’habitude, à travers les représentants du ministère de l’Intérieur ou de la Présidence de verser dans la stratégie de « Cash for Peace ». Il s’agit en effet d’une sorte de transaction politico-financière « occulte » qui permet à l’État d’acheter la « paix des rues », en finançant sous couvert de programmes de subvention sociale des groupes armés ou des organisations populaires dans les bidonvilles ou les quartiers sensibles.

Le hic est que cette stratégie conjoncturelle de gestion des contestations populaires a un double inconvénient. D’un côté, elle n’apporte pas de solutions durables aux revendications sociales des habitants des bidonvilles et d’un autre, elle incite les groupes sociaux intéressés à verser en permanence dans une sorte de « chantage politico-financier » contre le pouvoir en place, en multipliant les menaces de manifestations, d’émeutes ou de troubles politiques, juste pour soutirer davantage d’argent au gouvernement.

- L’acquisition de biens ou services de luxe : en dehors des plans d’ajustements structurels des années 1980, de nombreuses directives récentes du FMI ne cessent de recommander à l’Etat haïtien de réduire son train de vie. Pourtant, au lieu de s’inscrire dans une logique de rationalisation et d’assainissement des dépenses publiques, les autorités gouvernementales haïtiennes restent plutôt fortement attachées à une pratique de « show-off ». Cette sous-culture politique qui est similaire à la fameuse tradition du « Big-man » ou du « Chef bling-bling » en Afrique, les pousse à se doter de véhicules de plus en plus luxueux et coûteux, dans l’idée de mieux projeter dans l’esprit des citoyens l’expression de leur suprême autorité.

Outre ce « complexe de chef » qui se traduit par des dépenses publiques non utilitaires de plus en plus onéreuses, les nouveaux ministres, directeurs généraux et parlementaires s’empressent en général par « superstition » de renouveler en partie ou en totalité l’ensemble du mobilier de leur bureau, installé pourtant récemment par leurs prédécesseurs.

Au final, lorsque l’aide financière attribuée au gouvernement haïtien n’est pas détournée pour assurer le service de la dette, elle est carrément "retransférée" à l’étranger pour l’acquisition des biens de grand apparat et de services de luxe pour les nouveaux élus et hauts dignitaires de l’État.

- L’octroi de frais de voyage à l’étranger : une bonne partie du soutien budgétaire à Haïti est aussi consommée dans le paiement de « per diem » ou de frais de déplacements des dignitaires de l’État à l’étranger. À ce titre, l’économiste et historien Leslie Péan devait faire remarquer dans un article publié en 2015 que les 40 voyages effectués par le président Martelly à l’étranger de juin 2011 à juin 2015 avaient permis à l’ancien président d’encaisser personnellement 3 820 000 dollars américains, à titre uniquement de frais de per diem. Lorsqu’on sait que certains hauts dignitaires de l’Etat et fonctionnaires publics haïtiens s’amusent à multiplier inutilement les déplacements officiels à l’étranger, juste pour bénéficier des avantages financiers y afférents, on ne peut qu’imaginer le poids de cette rubrique de dépense dans le budget national.

3.3) Le détournement technico-opérationnel

Ce troisième mode de détournement de l’aide internationale se situe presque aux frontières de la corruption et de ce que nous appelons la « conditionnalité marchande ». Cette forme particulière de détournement est surtout l’œuvre des acteurs du développement eux-mêmes, notamment les bailleurs de fonds gouvernementaux. En fait, l’idée de la « conditionnalité marchande » définit en principe le pouvoir de contrainte qu’exercent souvent les États créanciers sur les autorités débitrices d’Haïti, suivant la « loi du juste retour », pour obtenir de celles-ci l’utilisation d’un pourcentage du montant du prêt dans l’acquisition de certains biens et services auprès de fournisseurs originaires du territoire de l’État créditeur.

Dans cette perspective marchande qui dénature le sens de l’aide, l’État haïtien est sommé subtilement de retourner une partie de la somme engagée à l’État créancier sous la forme de consommation de services d’encadrement technique liés directement ou indirectement au projet financé par le prêt, tels que études, conseils, formation, etc.

Autant dire, cette pression négative exercée par les gouvernements donateurs sur les fonds d’aide publique au développement, grâce à la stratégie de coopération de substitution ou leur position d’ascendance dans le management du flux d’aide, finit sans aucun doute par limiter l’efficacité et l’impact de l’APD dans le pays.

Pour conclure sur la question du détournement de l’aide internationale, notons qu’une bonne partie de cette aide est aussi détournée par les organismes exécutants, particulièrement les ONG, pour payer des salaires faramineux à un personnel expatrié pléthorique, alors que leur travail pourrait être réalisé sur place, à moindre coût par des Haïtiens.

Rappelons en effet que plus de 50% des fonds d’aide humanitaire fournie à Haïti à travers les ONG au lendemain du tremblement de terre du 12 janvier 2010 ont été employés dans la rémunération des experts ou coopérants étrangers, à titre de salaire, de frais « d’expatriement » ou de prime de risque ou dans les dépenses d’hébergement, de restauration et de location de véhicules. Ceci dit, même lorsque ces dépenses salariales ou para-salariales auraient été régulières, elles ne sont nullement opportunes, vu qu’elles violent l’objet même de cette aide et la nature non lucrative des ONG.

La vérité est que la plupart des ONG étrangères chargées de gérer, pour le compte des bailleurs de fonds internationaux, l’aide humanitaire d’urgence fournie à Haïti après le terrible séisme du 12 janvier 2010 n’avaient cessé d’exposer au quotidien (à travers les défilés de leurs véhicules de luxe et la présence affluente de leurs cadres expatriés dans les stations balnéaires, les clubs et les restaurants huppés de Port-au-Prince) un train de vie ostensiblement fastueux qui contraste avec le décor accablant d’une société en décomposition ou en situation d’urgence humanitaire. C’est d’ailleurs cette expression opulente de richesse de la part des ONG qui ne cesse chaque jour de dénaturer la philosophie caritative de ces organismes de solidarité, et d’irriter les populations locales, au point d’attiser à l’heure actuelle des polémiques autour du manque de transparence de leurs activités, voire même, du bien-fondé de leur présence dans le pays.

D’ailleurs, certaines sources étrangères rapportent qu’il arrive que l’aide du Canada soit certaines fois attribuée à des ONG canadiennes en fonction de leurs affinités politiques avec le parti au pouvoir à Ottawa ou à Québec, et qu’une bonne partie des dividendes perçus dans la gestion de cette aide sur le terrain finit curieusement dans les caisses de cotisation de ces partis politiques ou dans les fonds de financement des élections de leurs membres.

Nous dirons pour terminer, qu’il est vrai que les causes profondes du sous-développement d’Haïti dépendent plus des facteurs historiques, liés à la sociogenèse même de la nation et des rapports de pouvoir inégalitaires générés par l’économie mondialisée. Toutefois, comme nous venons de le démontrer, la dégradation continue de la situation économique et sociale de notre pays depuis le début de la décennie 2000 est davantage causée par la mauvaise gestion de l’APD, à travers notamment les mécanismes pervers de « séquentialité », de « supranationalité » et de « détournement » de l’aide internationale.

Ainsi, en attendant d’avoir une capacité budgétaire suffisante pour assurer une certaine indépendance face à l’aide internationale, il est indispensable de développer aujourd’hui un nouveau modèle d’organisation de l’APD, capable de contourner ou d’écarter ces mécanismes systémiques qui limitent l’impact des programmes d’assistance internationale dans le pays.

Me. James Boyard
Diplômé de l’ENA et de la Sorbonne
Enseignant-chercheur en Relations internationales
jboyard@yahoo.fr