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Haïti-Constitution

Texte du constitutionnaliste Claude Moïse dans le cadre du débat en cours sur les perspectives d’un éventuel amendement de la charte fondamentale

Réflexion sur la question constitutionnelle aujourd’hui - Texte d’introduction

Publié le dimanche 8 avril 2007

LIMINAIRE

Il y a plusieurs années que des circonstances m’ont amené à
m’intéresser à la question constitutionnelle. J’ai participé à
plusieurs colloques et à de nombreux débats et j’ai produit des essais
sur notre histoire constitutionnelle et sur la Charte de 1987. À sa
demande, peu de temps après son entrée en fonction, j’ai exposé au
président de la République mon point de vue sur ce que, suite à mes
interventions diverses, je nomme le dilemme constitutionnel. Par ses
soins, j’ai été amené, dans un premier temps (juin-septembre 2006), à
rencontrer plusieurs représentants de secteurs sociaux, politiques et
institutionnels auxquels j’ai exprimé mes opinions. Il s’agit d’un
point de vue critique qui n’engage que moi. Le texte qui suit a servi
de base à mon exposé, les 1, 2 et 3 mars derniers devant des membres
du gouvernement, des dirigeants de partis politiques, des
parlementaires, des juges de la Cour de cassation et du Bâtonnier a.i.
de l’Ordre des avocats de Port-au-Prince, des représentants
d’organisations syndicales, de ceux d’organismes de droits humains, du
secteur des universités et des étudiants, de celui des organisations
patronales et d’associations professionnelles. Ces rencontres ont été
organisées séparément en sept séances distinctes à l’initiative du
président de la République en guise d’introduction à la réflexion sur
la question constitutionnelle.


1 - Notre constitution a vingt ans. Mais elle n’a pas été
d’application continue en tant que document de référence de
l’organisation de l’État. Entre 1987 et 2006, on peut faire le
décompte. Aux deux ans de gouvernement militaire des généraux Henry
Namphy (juin-septembre 1988) et Prosper Avril (septembre 1988-avril
1990), il faudra ajouter les quelques mois de la présidence provisoire
de Ertha Trouillot (avril 1990-février 1991) et les années du coup
d’État du général Raoul Cédras (1991 à 1994). Plus, le gouvernement
intérimaire dont le mandat s’est étendu sur deux ans (2004-2006)
jusqu’à l’entrée en fonction des nouveaux élus de 2006. Pour la
quatrième fois depuis vingt ans, on relance donc le processus
d’instauration du nouveau régime politique issu de la Constitution de
1987.

2 - Aux crises politiques fréquentes il n’y a jamais eu de solution
politique satisfaisante ni de réponse institutionnelle adéquate.
Transition après transition, la question constitutionnelle s’impose
puisqu’il s’agit de rétablir la légalité après une période de crise.
On peut même dire qu’elle est aujourd’hui de brûlante actualité si
l’on considère qu’après tant d’années de convulsion et de déchéance de
la souveraineté nationale la première condition pour faire avancer le
pays sur le chemin de l’État de droit et de la stabilité, pour en
garantir la gouvernabilité, est de s’assurer de la viabilité des
normes constitutionnelles.

3 – Les élections viennent d’être organisées à cette fin. Du moins
elles sont en voie d’achèvement. La mission des nouveaux élus
commence. Elle est d’assurer à ce pays un minimum de vie démocratique
et de fonctionnement étatique normal comme condition de son
développement. Comment le faire si l’on ne se penche pas sur les
difficultés réelles, sur les problèmes concrets d’aménagement et de
légitimation des pouvoirs que pose la Charte et qui sont susceptibles
de rebondir à tout moment de la mise en place et du fonctionnement des
institutions ? On répondra que la Constitution contient ses propres
modalités d’amendements et que l’on n’aurait qu’à s’y conformer. On
verra plutôt qu’il s’agit d’un obstacle de taille. La question
constitutionnelle devrait être inscrite comme un point majeur de toute
organisation d’un dialogue national. Il y va de l’intérêt national.

4 – La production de la Constitution de 1987 s’inscrit dans la ligne
d’une exigence de réforme radicale de l’État issue du mouvement social
des années 80. Il en est résulté un nouveau régime politique qui
rompt avec la tradition constitutionnelle et où les rapports de
pouvoir sont modifiés. De nouvelles institutions sont créées et les
règles du jeu redéfinies. En termes pratiques, il faudra désormais
passer par un Conseil électoral indépendant, découvrir l’omnipotence
du Parlement, s’habituer à un Exécutif à deux têtes et aménager des
collectivités territoriales sur lesquelles repose toute l’architecture
du nouveau régime. On pouvait alors imaginer que l’implantation de ce
dernier s’annoncerait longue, complexe et coûteuse ; qu’elle
inspirerait à ses concepteurs et aux acteurs une stratégie appropriée
qui tienne compte des réalités nationales. Sans doute, l’opinion
publique a fini par se familiariser avec ces nouvelles créations
(Premier ministre, CEP, CASEC, etc.) comme avec la présence des partis
politiques. Force est de reconnaître que le régime constitutionnel a
révélé, à travers les luttes de pouvoir, de sérieuses limitations
paralysantes pour ses institutions.

5 - Les assemblées locales n’ont jamais pu être formées, le Conseil
Électoral Permanent non plus. Les législatures successives ont été
inopérantes. Sans doute, ce résultat est dû en grande partie à
l’âpreté des conflits politiques. Il n’en reste pas moins que même
dans la perspective d’une harmonie politique effective le régime
serait exposé à des convulsions à cause des failles et faiblesses de
la Charte. Celles-ci constituent autant de menaces à la
gouvernabilité du pays, et on doit en tenir compte au moment où l’on
s’applique à compléter la mise en place du régime politique de la
Constitution de 1987.

6 – Cette constitution définit l’organisation de l’État, fixe un
cadre à la vie politique. C’est à elle que l’on réfère pour restaurer
(instaurer ?) le régime politique saccagé par tant de turbulences. Ce
sont ses failles, ses points d’ombre, ses dispositions utopiques et
ses imperfections que l’on doit scruter pour se situer durablement
dans la normalité de l’État de droit.

a) Le premier point à relever est le déséquilibre entre le Pouvoir
exécutif et le Pouvoir législatif. Le Parlement est bicaméral. Chacune
des Chambres exerce un pouvoir de contrôle considérable, avec tous
les avantages du régime parlementaire : questionner, interpeller les
ministres, faire et défaire les gouvernements sans le principal frein,
la dissolution. En complément, le Sénat est doté de pouvoirs immenses
comparables à ceux du Sénat américain. Le régime politique s’apparente
à la fois à un régime d’assemblées et au parlementarisme pur et dur
sans contrepartie. La profusion des organismes autonomes et assemblées à tous les niveaux, la multiplication des freins et contrepoids, l’interdiction de la dissolution du Parlement, l’inexistence d’une institution de contrôle de la constitutionnalité des lois sont
susceptibles d’affecter la gouvernabilité du pays.

b) Arbitre et gardien de la Constitution, chargé d’assurer la
continuité de l’État et le fonctionnement normal des institutions, le
chef de l’État ne bénéficie d’aucune provision constitutionnelle
explicite pour cette tâche. Il devrait disposer de moyens d’action et
d’intervention suffisants et clairement définis en cas de force
majeure - ce que dans le constitutionnalisme on désigne par « l’état de
nécessité », distinct de l’état de siège. Quitte à lui imposer dans ces
circonstances de consulter les présidents des Chambres, le Premier
ministre et le Conseil constitutionnel dont les analystes,
spécialistes et observateurs réclament à juste titre la création. Par
ailleurs, le droit d’objection du chef de l’État aux lois votées, tel
qu’aménagé aux articles 121 à 121-6, peut être réduit à peu de chose
si l’on considère la majorité requise.

c) Le processus même de la formation d’un gouvernement à partir de la
désignation du Premier ministre est un véritable parcours à obstacles
pouvant favoriser l’expression exacerbée des intérêts partisans au
détriment de l’intérêt national. Il comporte des risques de blocage de
fonctionnement de l’État puisque rien n’est prévu dans le cas où le
Parlement refuse indéfiniment d’entériner le choix du chef de l’État.
Le cas s’est présenté en 1998.

d) Là où les clauses sont suffisamment imprécises et les vides assez
importants on risque de déboucher sur des impasses. Exemples :

- L’article 134-1 qui stipule que la période de cinq ans du mandat
présidentiel « commence et se terminera le 7 février suivant la date
des élections. » Tout se passe comme si le scrutin présidentiel
devrait immuablement être tenu à la date fixée à l’article 134-2, soit
le dernier dimanche de novembre de la cinquième année du mandat. Le
dernier scrutin présidentiel eut lieu le 7 février 2006 précisément à
la date où le président élu devait prêter serment.

- Cette clause ne règle pas non plus le cas prévu à l’article 149 qui
oblige à combler une vacance présidentielle dans les 90 jours au plus
tard. Que se passerait-il en effet si un président était élu en avril
en vertu de l’article 149 ? Devrait-il attendre le 7 février de
l’année prochaine pour entrer en fonction ? L’article 149 a omis
d’apporter les précisions nécessaires, contrairement aux constitutions
antérieures qui prévoyaient des clauses appropriées.

-  Ce même article 149, pas plus que le précédent sur l’empêchement temporaire, ne précise pas dans quelle situation il y a vacance. Il indique « pour quelque cause que ce soit », mais cette expression qui ratisse large peut donner lieu à des interprétations intéressées. S’il est facile de comprendre que le décès et la démission entrent dans cette catégorie, peut-on en dire autant d’un coup d’État, et même d’autres situations susceptibles d’entraîner une vacance comme
l’incapacité physique ou mentale ?

-  L’article 165 : « En cas de démission du Premier ministre, le
gouvernement reste en place jusqu’à la nomination de son successeur
pour expédier les affaires courantes. » Qu’arrive-t-il en cas de
vacance du poste du Premier ministre pour des raisons autres que la
démission (abandon, décès, incapacité physique par exemple) ? Le cas de
Rosny Smarth, Premier ministre démissionnaire, qui avait cessé de
liquider les affaires courantes, avait donné lieu à une situation
insolite où le chef de l’État fut réduit à remplir de facto la
fonction de chef de gouvernement. Aucune disposition n’est prévue par
la Constitution.

-  Signalons en particulier le mode de nomination des juges comme sujet de préoccupation.

e) Il y a dans la Charte plusieurs trous dont pourrait malicieusement
profiter le président de la République. Par exemple, il n’y a pas de
délai obligatoire de promulgation des lois malgré le libellé de
l’article 144 qui lui impute de les promulguer dans les délais
prescrits par la Constitution, en référence aux articles 121 à 126. De
même que les parlementaires peuvent utiliser impunément la tactique de
la chaise vide, le président peut faire de la résistance en jouant sur
les flous et les ambiguïtés du texte constitutionnel. Il peut retarder
la promulgation d’une loi qui ne devient exécutoire qu’à cette
condition. Ce cas s’est produit en février 1995 où la loi électorale
votée par le Corps législatif ne fut pas sanctionnée.

f) Aucun délai n’est imposé aux Chambres pour disposer des projets de
loi ; des modalités de travail parlementaire pour chaque session ne
sont pas prescrites. Les articles 92.1 et 92.2 fixent le nombre et les
dates des sessions pour une législature sans indiquer ce qui pourrait
advenir au cas où – cela s’est produit plusieurs fois – les Chambres
n’étaient pas constituées selon le calendrier constitutionnel.
Exemple, la crise institutionnelle de 1998-1999.

g) On pourrait continuer longtemps encore à relever des clauses, des
vides ou des imprécisions qui font problème tant en ce qui concerne
les rapports entre l’Exécutif et le Législatif que dans le champ des
attributions des deux institutions du Pouvoir Exécutif. Outre la
question de la mise à jour de la législation existante conformément à
la nouvelle Charte, il existe par ailleurs un problème sérieux de
lisibilité du texte à cause des formulations approximatives qui, sur
divers points, peuvent donner lieu à des confusions qu’aucune autorité
constitutionnelle n’est habilitée à dissiper. Les différentes
majorités requises dans les élections. Par exemple.

- le député est élu pour une durée de quatre ans à la majorité absolue
des suffrages exprimés dans les assemblées électorales (article 90-1
de la Constitution)
- à la majorité absolue, le sénateur ... est élu au suffrage
universel exprimé dans la circonscription électorale... ( article
94-2)
- le président de la République est élu au suffrage universel à la majorité absolue des votants ( article 134)

Quelle est la différence entre suffrages exprimés, suffrage universel
exprimé et votants ? Les lois électorales successives ont buté
là-dessus et les dépouillements ont donné lieu à des controverses en
1990, 1997, 2000, 2006.

h) Bien d’autres observations mériteraient d’être notées pour
clarifier la situation des nouvelles institutions ; pour aborder le cas
précis de l’armée et des forces de sécurité et la question de la
double nationalité.

i) Il y a une situation malaisée sur laquelle on va buter bientôt et
que régissent des clauses non harmonisées de la Constitution. Au
moment du vote de la Charte, il y avait 9 départements. L’article 192,
apparemment basé sur ce fait, stipule que le CEP « comprend neuf
membres choisis sur une liste de trois noms proposés par chacune des
assemblées départementales. » Il ajoute que « les organes suscités
veillent autant que possible à ce que chacun des départements soit
représenté. » Or, il existe un 10ème département (Les Nippes) créé en
bonne et due forme en vertu des articles 9 et 9-1 selon lesquels le
nombre, les limites et l’organisation des divisions du territoire sont
déterminés par la loi. Si on ne peut pas dire qu’il existe là une
difficulté proprement constitutionnelle, force est de reconnaître que
cette formulation est susceptible de générer des tiraillements d’ordre
politique.

7) De ce qui précède il ressort qu’il y aurait urgence à agir. Or les
modalités d’amendements établies au titre XIII, articles 282 à 284-4
sont d’une telle exigence en termes de majorité qualifiée et de
procédures qu’il faudrait attendre plusieurs années avant de pouvoir
modifier quoi que ce soit du texte constitutionnel et en faire
appliquer les modifications. Le problème n’est pas de procéder à des
amendements puisque la Charte ne l’interdit pas sauf en ce qui
concerne la nature démocratique et républicaine de l’État et le
recours au referendum. On aurait aimé alors pouvoir disposer de
plusieurs niveaux d’amendements distinguant ceux fondamentaux qui se
rapporteraient à la nature et à la structure du régime et ceux qui
viseraient à corriger les défauts mécaniques, à combler les trous et à
procéder à des ajouts d’urgence (la double nationalité par exemple).
Tel n’est pas le cas.

8) Je pose des questions comme je le fais depuis plus de 10 ans : le
pays peut-il continuer à vivre en danger perpétuel de déséquilibre
institutionnel et les pouvoirs publics dans l’inconstitutionnalité ?
Combien de temps peut-il attendre, sans s’exposer à des crises, pour
clarifier les règles du jeu, garantir la stabilité politique,
revisiter les bases constitutionnelles d’organisation de notre État de
droit, simplifier les procédures sans pour autant sacrifier à la
nature du régime politique et aux droits fondamentaux. Cela est
possible, si on le veut, si le pays accepte de remettre à l’ordre du
jour le pacte démocratique que ses forces vives avaient promu dans les
années 80.

9) On doit observer que lors même que de tous les côtés on dénonce
depuis plus de 15 ans les failles et les carences de notre
Constitution les conditions normales de fonctionnement de l’État
n’étaient point établies. Les crises successives ne pouvaient
permettre le déclenchement du processus qui eût abouti logiquement aux
amendements nécessaires selon les normes constitutionnelles. Les 44e,
45e, 46e, 47e législatures ont été inopérantes pour diverses raisons :
mandat soudainement interrompu ou sérieusement perturbé par des coups
d’État (1987-1990, 1991-1994) ; blocage institutionnel révélant
incidemment les failles constitutionnelles (1998-2000) ; légitimité
fortement contestée culminant dans une crise nationale majeure
(2001-2004).

10) Dans le processus de normalisation et de ré-institutionnalisation
de l’État, des dispositions spéciales et extraordinaires ont déjà été
prises : gouvernements intérimaires, calendriers, décrets électoraux
et CEP remaniés par voie de consensus, nonobstant les prescrits
constitutionnels. Par exemple, le dernier dispositif de gouvernement
intérimaire (2004-2006) ne procéda point de dispositions
constitutionnelles spéciales en dépit de la démission alléguée du
président Aristide, mais d’un compromis politique qui donna l’Accord
du 4 avril 2004. Il serait donc logique de pousser à la recherche d’un
accord national pour procéder à des amendements constitutionnels dont
tout le monde ou presque admet l’impératif. Et même dans l’hypothèse
où il est convenu que la meilleure solution est de se conformer
strictement à la procédure d’amendements prévue par la Constitution,
il n’est pas trop tôt d’inviter à la réflexion sur la question
constitutionnelle dont précisément la procédure d’amendement constitue
un élément clé.

CONCLUSION

Cette démarche de clarification de la mère de toutes nos lois se
justifie en considérant les objectifs de l’instauration de l’État de
droit qui postule l’élaboration d’une stratégie adaptée aux conditions
du pays. Il faut reconnaître cependant qu’elle déclenche des
résistances et alimente la méfiance. Celle-ci prendra de l’ampleur si
on ne sait pas convaincre de la haute portée de l’opération qui n’est
pas dirigée contre telle catégorie, tel individu ou en faveur de telle
catégorie ou tel individu. Aussi, je préconise le maintien de la ligne
pédagogique et l’extension de la consultation à l’échelle du pays, la
démarche n’ayant de chance d’aboutir que dans la cadre d’un véritable
dialogue national mettant les acteurs sociaux et politiques face à
leur responsabilité patriotique.

Claude Moïse