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Haïti-Constitution-Amendement

Voici la version intégrale du "rapport sur la question constitutionnelle" des professeurs Claude Moïse et Cary Hector

Ce texte qui défraie la chronique en raison de la publicité que lui a donnée le Président Préval à l’occasion de son appel solennel à l’amendement constitutionnel, le 17 octobre 2007, tente de cerner les contours juridiques et sociologiques des problèmes relevés dans le cadre constitutionnel actuel mis en relation avec un idéal démocratique en perdition

Publié le mercredi 17 octobre 2007

Au président de la République
Rapport sur la question constitutionnelle préparé par

Claude Moïse et Cary Hector

26 mars 2007
Chapitre premier : Constitution, constitutionnalisme et organisation des pouvoirs publics

La Constitution– qu’est-ce à dire ?
Constitutionnalisme et ordre libéral–démocratique

Chapitre 2 : Comprendre la Constitution de 1987

Les Enjeux de la production de la Constitution
La révolution institutionnelle

Un régime politique inédit : l’anti-présidentialisme
redéfinition du pouvoir exécutif
la puissance parlementaire
un régime d’assemblée (?)
le système des partis…
La conciliation, une idée neuve en politique haïtienne

Chapitre 3 : Entre la réalité politique et l’idéalisme démocratique :

un itinéraire chaotique (1987-2006)

1987-1990 : la perturbation des dispositions transitoires
1991-1994 : mauvais départ, coup d’État et débâcle institutionnelle
1994-2000 : une restauration manquée
les impasses électorales
[Tableau : Le Point sur la Constitution de 1987]

Chapitre 4 : Le Problématique de la Révision nécessaire de la Constitution de 1987

Révision et Amendements constitutionnels : acquis et perspectives en Droit Constitutionnel
La tradition haïtienne jusqu’en 1987
Le casse-tête de la Constitution de 1987

Le cas du Titre XIII
Tableau de positionnement sur le Titre XIII

Chapitre 5 : Le dilemme constitutionnel ou la normalisation/institutionnalisation du régime politique issu de la Constitution de 1987

Champs de Travail ’’hors-dilemme’’
les redressements…
les lois d’application…
les institutions manquantes
Champs de problèmes structurels
le champ principal : le régime politique mi-présidentiel mi-parlementaire et ses dysfonctionnements
le dysfonctionnement majeur…
dysfonctionnements induits
le processus de formation du gouvernement
le processus de nomination des Juges
la vacance présidentielle
Champs de ’’problèmes spéciaux’’
Cour constitutionnelle ? Tribunal Constitutionnel ?
La demande de la double nationalité
Tableau de positionnement sur la double nationalité

La Décentralisation
Le dossier des Forces armées et la demande d’une nouvelle Force Publique

CONCLUSION

Que faire ? Recommandations

INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES

ANNEXES

LIMINAIRE

Depuis que le débat constitutionnel a été rouvert en l’année 2006, le questionnement qui revient le plus souvent porte sur l’intention des promoteurs d’éventuels amendements et sur les enjeux de l’opération. De fait, le président Préval, persuadé de la nécessité de revisiter la Charte fondamentale, n’a pas attendu d’entrer en fonction pour consulter des spécialistes et entreprendre des démarches auprès des forces politiques à cette fin. De ses rencontres avec des associations et personnalités de la diaspora à l’occasion de ses tournées à l’étranger, il a senti le besoin de chercher à répondre aux aspirations des compatriotes expatriés à jouer un rôle à part entière dans la relance du processus de développement national. Il lui a été renvoyé l’interdiction constitutionnelle de la double nationalité comme un obstacle à leur participation. Ce qui nécessiterait un examen des modalités d’amendements dont on connaît la complexité et les difficultés.

Au pays même, le problème ne s’est pas vraiment posé et dans le débat électoral et dans l’évaluation conjoncturelle des questions nationales que le nouveau pouvoir aurait à affronter. Il n’en reste pas moins que, de la pression de la diaspora à l’évaluation du potentiel de confusion et de conflit de nombreuses clauses de la Constitution de 1987, le chef de l’État a estimé nécessaire de profiter de la commémoration du 20 ème anniversaire pour convier à une réflexion approfondie sur la question constitutionnelle et soumettre la Charte à un examen rigoureux.

Avant toute chose il convient, dans l’esprit du chef de l’État, d’aborder cette démarche sous l’angle global de la vocation de la Constitution comme document premier de référence dans la relance du processus de démocratisation. Dans la circonstance, il importe de faire preuve de rigueur et de sérénité certes, mais surtout d’esprit d’ouverture - condition nécessaire à la réussite de l’opération. Assumant sa responsabilité constitutionnelle de garantir un fonctionnement harmonieux et durable des institutions de l’État (article 136), le président de la République invite à tirer les enseignements des péripéties de l’histoire constitutionnelle des vingt dernières années.

Il importe alors :

D’assurer les meilleures conditions de l’instauration de l’État de droit et de la gouvernabilité
De vérifier dans quelle mesure les prescrits constitutionnels peuvent par leurs formulations ou par l’articulation des pouvoirs créer des difficultés
D’expliciter le dilemme constitutionnel et offrir des éléments de réflexion aux acteurs sociaux et politiques pour une prise de conscience de la nécessité d’une réforme minutieusement préparée.

L’opération enclenchée au mois de juin 2006 a donc pour but de solliciter l’attention des forces vives du pays sur ce qu’il faut appeler le dilemme constitutionnel. Une analyse sommaire du texte révèle qu’en dépit du principe de responsabilité défini à l’article 136 le chef de l’État ne dispose pas d’instruments nécessaires pour faire face aux blocages éventuels et à ce qu’en langage constitutionnaliste on appelle « l’état de nécessité ».

De juin à septembre 2006, à l’initiative du président de la République, plusieurs rencontres de réflexion et de sensibilisation ont été organisées avec des représentants de différents secteurs sociaux, politiques et institutionnels, notamment les dirigeants de partis politiques représentés au Parlement et des groupes de parlementaires. À l’approche du 29 mars 2007 marquant le 20 ème anniversaire de la ratification populaire de la Constitution, un plan élargissant la consultation à de larges secteurs a été élaboré. En fait, il s’agissait d’une invitation pressante à la réflexion sur la question constitutionnelle. Ainsi les 1, 2 et 3 mars 2007 sept séances distinctes comprenant un exposé suivi de débats ont été réalisées avec des membres du gouvernement, des dirigeants de partis politiques, des parlementaires, des juges de la Cour de cassation et du Bâtonnier a.i. de l’Ordre des avocats de Port-au-Prince, des représentants d’organisations syndicales, de ceux d’organismes de droits humains, du secteur des universités et des étudiants, de celui des organisations patronales et d’associations professionnelles.

Ces activités ont stimulé des interventions dans la presse, dans divers centres de réflexion au pays et en diaspora. Plusieurs intervenants ont réagi en faisant parvenir au secrétariat général de la présidence leurs analyses, points de vue et prises de position. Une première phase de sensibilisation s’est donc achevée. Suite à toutes les démarches de consultation précédant le 20 ème anniversaire et aux séances de réflexion du mois de mars organisées au palais, prenant en compte les réactions diverses et les contributions écrites parvenues à la présidence, le président de la République a confié à un comité de travail le mandat de

1) procéder à un examen détaillé de la Charte de 1987 en vue de repérer les vides, les incohérences, les défauts mécaniques de la machine et de définir le dilemme constitutionnel

2) relever, classer et analyser les différentes contributions au débat constitutionnel en vue de situer les grandes tendances

3) consulter, au besoin, des experts pour un approfondissement de la question constitutionnelle

4) rédiger et présenter au président de la République un rapport contenant une analyse complète de la constitution, les grandes orientations de l’opinion à ce sujet, les propositions recueillies et les recommandations du comité.

Suite à une rencontre de mise au point avec le président René PRÉVAL, le comité s’est mis en situation de concevoir, d’organiser et de rédiger le rapport dans le temps imparti à cet effet (mai-juin). Le contenu du rapport est organisé comme suit :

Le premier chapitre offre une synthèse ad hoc de données générales relatives à la problématique constitutionnelle comme telle afin de replacer notre démarche dans l’univers contemporain du droit constitutionnel, du constitutionnalisme et de l’organisation des pouvoirs publics.

Le chapitre deux constitue un rappel nécessaire non seulement de la genèse de la constitution de 1987 et de ses enjeux mais aussi et surtout de la révolution institutionnelle qu’elle a entreprise en élaborant un régime politique inédit dans notre histoire constitutionnelle : un régime semi présidentiel et semi-parlementaire, accompagné de certaines innovations, elles-aussi inédites.

Le chapitre trois fait le constat de la mise en œuvre de la Constitution à travers un itinéraire chaotique de 1987 à 2006. Quatre périodes de crise et de redémarrage auront imprégné cet itinéraire : 1987-1990 ; 1991-1994 ; 1994-2000 ; 2004-2006. A quoi s’ajoutent les impasses électorales qui jalonnent l’ensemble de la période.

Le chapitre quatre aborde la question de la révision constitutionnelle sous deux angles : « technique–constitutionnel » et « politique-institutionnel ». Dans la première approche, il s’agit du casse-tête échafaudé par le titre XIII au sujet de la procédure d’amendement de la charte de 1987. L’autre approche renvoie aux questions de fond de la révision constitutionnelle éventuelle.

Le chapitre cinq traite de ces questions sous la rubrique du « dilemme constitutionnel ». Nous touchons ici au cœur de la normalisation-institutionnalisation du régime politique qui doit concrétiser l’ordre libéral-démocratique consacré par la Constitution de 1987. Celle-ci ne saurait être complète en l’absence des corrections, redressements ou éliminations des dysfonctionnements identifiés. « Structurels », « induits » ou spéciaux, les problèmes signalés commandent des solutions adéquates, consensuelles et élaborées en connaissance de cause.

La conclusion établit une brève synthèse de nos constats ainsi que les prémisses des recommandations qu’il nous incombe de formuler dans les limites de notre mandat.

Un mot sur notre méthode de travail : Nous avons commencé par faire le point sur les résultats des débats engagés à l’occasion du 20ème anniversaire de la Constitution en référant à nos notes et aux nombreuses réactions écrites parvenues au secrétariat général de la Présidence. Il nous a semblé par ailleurs qu’un retour en arrière sur ce qui a été dit et fait dix ans plus tôt serait éclairant pour notre travail. De fait, si les débats de 1997 n’ont pas eu la même intensité que ceux de 2007, ils ont révélé néanmoins le même dilemme constitutionnel qu’entraine l’application de la Charte. Nous avons ensuite consulté diverses sources (travaux d’experts, journaux, sites internet, etc.), échangé avec des citoyens concernés, spécialistes ou non, puis compilé le plus de textes possible produits sur la Constitution de 1987 qui a, du reste, déjà généré une substantielle littérature. Notre plan et la rédaction du travail, inspirés du mandat qui nous est confié, procèdent en partie des travaux de l’un des rédacteurs, Claude Moïse, notamment ses différentes communications de circonstance et Une Constitution dans la tourmente (1994). Nous avons pensé enfin à proposer à l’attention de notre mandant, outre les indications bibliographiques, une sélection de textes d’intervention susceptibles de rendre compte de l’éventail des positions sur la question constitutionnelle aujourd’hui.

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Claude Moise Cary Hector

Historien Politologue

Chapitre premier

Constitution, constitutionnalisme et organisation des pouvoirs publics

En regard de nos 22 constitutions écrites de 1805 à 1987, il pourrait sembler saugrenu de se demander : pourquoi une Constitution ? Et d’abord : qu’est-ce qu’une Constitution ? Inutile de remonter aux origines des Constitutions en général et, singulièrement, à la genèse et à la modernité des Constitutions écrites au cours des 18 ème et 19ème siècles. D’emblée, le constat s’impose, à savoir qu’une seule et même constante – évolutive certes – les traverse toutes et leur sert de soubassement justificatif : la réglementation et l’organisation du pouvoir politique et de sa dynamique, d’une part, entre les détenteurs du pouvoir (les gouvernants) d’autre part, vis-à-vis des gouvernés (la communauté des citoyens). A titre d’illustration dans le cas d’Haïti : une fois la distinction d’époque ou de conjoncture nationale mise de côté, sur quelle autre base organique substantielle – sinon celle du pouvoir – mettre en relation nos trois Constitutions les plus durables : celle de 1816 (27 ans), celle de 1889 (29 ans) et celle de 1987 (20 ans), pourtant l’une aussi différente et distante de l’autre ? Certes, des typologies ad hoc peuvent caser les Constitutions selon des catégories analytiques plus ou moins englobantes (libéral / autocratique ; réformiste / révolutionnaire ; réactionnaire / dictatorial, etc.). Toutefois, demeure irréductible leur appartenance à une même motivation de fond et sur la longue durée, i.e. celle de la pérennisation institutionnelle du pouvoir.

Dès lors, il est légitime, d’entrée de jeu, de rappeler en substance la nature historique du document dénommé Constitution ainsi que son articulation au cadre institutionnel – le Constitutionnalisme – qui le précède historiquement mais auquel il demeure intimement lié, notamment en régime libéral – démocratique.

La Constitution – qu’est-ce à dire ?

Pour aller à l’essentiel, constatons avec Gosselin et Filion (2007) que ’’la constitution établit un noyau de référents préalables (explicites ou implicites) qui déterminent la structure des pouvoirs exercés par l’État et ses représentants publics. Elle cerne les limites du cadre dans lequel se déroule la vie politique dans une société. C’est la loi des lois ayant préséance sur les autres lois et règles instituées par les instances étatiques, servant de par ce statut à encadrer le pouvoir politique, à faire exister l’État en tant qu’entité supérieure indépendante des détenteurs particuliers du pouvoir.’’

Complétons cette définition avec cette hypothèse de Mirlande Manigat (2000) : ’’(…) toute Constitution a sa raison d’être parce qu’elle se rapporte à une réalité sociopolitique organisée dont elle reflète ou pas les contours et les aspirations et sur laquelle elle agit. Elle établit un enchaînement de rapports entre divers éléments de cette société, entre les hommes pris individuellement (liberté, droits fondamentaux). De même elle véhicule un certain nombre de symboles (langues, drapeau, hymne national). Enfin, elle fait la part, en un dosage varié selon les époques, des impulsions internes et des emprunts extérieurs, en terme de principes de base et de mécanismes institutionnels’’.

Baptisée ici et là Loi-mère, Loi fondamentale, Instrument de gouvernement, etc., la Constitution peut-être appréhendée, selon la tradition du droit constitutionnel, au sens matériel et au sens formel ou organique. Dans le premier cas, il s’agit de son contenu, i.e. « de toutes les règles relatives à la dévolution et à l’exercice du pouvoir ». Dans le second cas, il s’agit des règles qui, « soit ont reçu une forme distincte, (…) soit ont été édictées ou ne peuvent être révisées que par un organe spécifique (…), soit ont été édictées ou ne peuvent être révisées que selon une procédure spécifique » (Pactet, 1997). A l’évidence, l’approche formelle commande la problématique de la révision constitutionnelle. D’elle découle la distinction courante entre Constitution souple (révision par les organes et selon les procédures servant à l’adoption des lois ordinaires) et Constitution rigide, i.e. ne pouvant être révisée que par un organe distinct et selon une procédure différente de celle utilisée pour les lois ordinaires. En ce sens, toutes les Constitutions (écrites) sont plus ou moins rigides, selon leurs modalités respectives de révision.

Cela dit, les considérations précédentes nous permettent de consigner immédiatement qu’une Constitution n’est pas donnée une fois pour toutes. Comme le rappelle Pactet, « les constitutions sont matière vivante : elles naissent, vivent, subissent les déformations de la vie politique, sont l’objet de révisions plus ou moins importantes, et peuvent disparaître ». Notre propre histoire constitutionnelle en témoigne de manière saisissante. Elle témoigne aussi d’une autre quête, incertaine depuis notre accession à la souveraineté nationale et encore insatisfaite pleinement jusqu’à ce jour, à savoir l’articulation durable de la donnée constitutionnelle à la raison constitutionnaliste, entendue comme l’observance et le respect renouvelé des règles du jeu (démocratique) et de l’État de droit dans la pratique du pouvoir politique. En d’autres termes, l’existence d’une constitution écrite n’est pas identique ou assimilable d’emblée à l’enracinement du constitutionnalisme, tel que légué historiquement.

2. Constitutionnalisme et ordre libéral – démocratique

On connaît la célèbre formule de Montesquieu dans L’Esprit des lois : « le pouvoir arrête le pouvoir’ ». Cette formule est au cœur de la doctrine de la ’’séparation des pouvoirs’’ qui constitue le fondement du Constitutionnalisme moderne depuis la fin du 18 ème siècle. L’État constitutionnel qui y prend sa source repose sur le principe du partage du pouvoir. Ce partage existe quand divers détenteurs indépendants/autonomes ou organes étatiques sont partie prenante de l’exercice du pouvoir politique ou de la formation de la volonté étatique. Parce que partagé, l’exercice du pouvoir politique est nécessairement soumis à des contrôles. Enfin, historiquement, cette doctrine de la ’’séparation des pouvoirs’’ aura servi de levier au libéralisme politique émergent pour limiter voire tenir en échec l’absolutisme monarchique ou de droit divin. D’où la constitution progressive de nouvelles formes de gouvernement (monarchie constitutionnelle, parlementarisme, présidentialisme) comme conséquence directe des luttes et mouvements constitutionnalistes.

Le politologue et constitutionnaliste germano – américain, Karl Löwenstein (1959, 2000), à qui nous empruntons les éléments de ce rappel à vol d’oiseau, fait remarquer à juste titre qu’à l’époque contemporaine (au plus tard depuis la fin de la 2 ème guerre mondiale), la formulation ’’classique’’ de la séparation des pouvoirs s’avère ’’dépassée’’ et éloignée de la réalité des transformations survenues au sein des régimes politiques qui en ont émané. Il propose plutôt de mettre l’accent sur la répartition et la distribution des fonctions étatiques parmi différents organes de l’État. Il s’agit en somme d’une formulation qui traduit la nécessité de l’exercice partagé et mutuellement contrôlé du pouvoir politique. Intégration, Autonomie, Coopération, telles sont les principales techniques d’exercice et de contrôle du pouvoir politique. Celles-ci ont pour ancrage décisif la capacité de mettre en valeur et d’imposer la responsabilité politique comme acquis du constitutionnalisme moderne (par exemple, le « vote de défiance constructif » prévu dans la Constitution de la République Fédérale d’Allemagne). Vu sous cet angle, le Constitutionnalisme sert à promouvoir positivement le déroulement du processus politique et non à y faire obstacle unilatéralement (obstructions, abus de pouvoir, etc.).

Il est vrai que nombre de politologues et de juristes attirent l’attention sur un autre aspect non moins important du constitutionalisme : La seule existence d’une constitution ne porte pas en germe les éléments de solution aux problèmes sociaux et politiques auxquels la production de cette constitution est censée répondre. Document juridique, une constitution est tout autant un fait politique, le produit de rapports de forces épisodiquement réajustés, remis en question, reconstitués. Son histoire participe de la dynamique sociopolitique. D’où le rappel fréquent à prendre en compte cet autre aspect de la réalité constitutionnelle sous forme de mise en garde contre l’idéalisme des juristes. Selon Octavio Paz, on retrouve pour toute l’Amérique latine, ce « divorce entre la réalité légale et la réalité politique. »

Dans Questions haïtiennes1. Frédéric Marcelin s’amuse à relever, par exemple, les grossières contradictions entre les textes légaux et les pratiques politiques. Il donne en exemple le statut des étrangers que les dispositions constitutionnelles et légales établissent en vue de protéger les intérêts nationaux mais qui « aboutissent, dans la pratique des relations de pays dominants à pays dominés, à la surprotection des étrangers et à la non protection des Haïtiens. L’auteur parle du « choc comique du rêve et de la réalité », c’est-à-dire celui de la constitution idéale qui garantit toutes les libertés civiles et de la réalité politique où l’on assiste impuissant à la confiscation de tous les pouvoirs par le despote. »

Signalons enfin l’observation du constitutionnaliste français, Maurice Duverger, déplorant que « trop souvent... les constitutions écrites sont l’œuvre de réformateurs en chambre, plus soucieux d’un subtil agencement théorique que d’une efficacité pratique. Les institutions qu’elles créent sont des architectures harmonieuses mais artificielles qui ne correspondent pas aux besoins réels du pays qu’il s’agit de « constituer. » 2

L’on aura compris qu’il s’agit là de quelques grands paramètres d’identification et d’orientation du constitutionnalisme. Leur traduction en pratiques concrètes de régimes politiques spécifiques a varié à travers le temps et l’espace, pour des raisons de parenté, de proximité, d’interpénétration ou au contraire de différenciation historique, culturelle, idéologique et politique. Il en est ainsi notamment des diverses variantes du parlementarisme et du présidentialisme à partir de la matrice-souche originaire respectivement de la Grande-Bretagne et des États-Unis d’Amérique.

Surgissant au confluent des révolutions américaine et française, Haïti n’aura pas su ou pu échapper à la tension infructueuse (et renouvelée) entre, d’une part, la quête / conquête du pouvoir et son affirmation formelle (Constitutions) et, d’autre part, l’enracinement de ce pouvoir par la pratique partagée de son exercice consensuel et responsable (constitutionnalisme). L’Empire, la Monarchie et la République présidentielle velléitaire – autoritaire se sont partagé notre 19ème siècle incertain. Au tournant du 20ème siècle, celle-ci se désagrège pour être ensuite prise sous tutelle par l’Occupation américaine qui lui imposera la Constitution de 1918 jusqu’en 1932. De 1935 à 1946 s’étale le ’’despotisme présidentiel’’ (C. Moïse) avec ses formes assumées et imposées de diktats répressifs voire sectaires et caricaturaux. Interviennent onze ans (1946-1957) de présidentialisme hybride (libéral – autoritaire – dictatorial), singulièrement taraudé par la question de la pérennité du pouvoir. Puis l’autocratie sanguinaire sans fard et la présidence à vie pendant 29 ans jusqu’à la nouvelle éclaircie de 1986. La Constitution de 1987 fait certes le choix transparent et tranché du pouvoir libéral-démocratique mais enferme ce dernier dans une pratique hybride incertaine mi-présidentielle mi-parlementaire. D’où le malaise constitutionnaliste de 1987 à nos jours, avec ses crises latentes et récurrentes.

Chapitre 2

Comprendre la Constitution de 1987

« Pour saisir dans son esprit le droit constitutionnel d’un pays, il faut avant tout déterminer les circonstances historiques dans lesquelles sont nées ses prescriptions, l’intention de leurs auteurs et les déformations auxquelles a donné lieu leur mise en pratique. » (Mirkine-Guetzevitch, Bernard : Les Constitutions des Nations américaines)

L’histoire des constitutions haïtiennes est riche en enseignements. La Charte de 1987 ne le cède en rien à celles qui, prenant naissance dans de grandes conjonctures de crise, ont connu une existence tumultueuse. On serait tenté de dire qu’à sa vingtième année d’existence elle résiste bien aux convulsions sociopolitiques, à l’instar de l’une de ses devancières, celle de 1889. Cette référence n’indique pas notre intention d’entreprendre une histoire comparée de nos constitutions, mais elle annonce que l’évocation de précédents historiques nous sera parfois nécessaire pour éclairer le constitutionnalisme haïtien aujourd’hui.

Il y a plusieurs angles sous lesquels on peut aborder l’étude d’une constitution. On peut en faire l’histoire, c.-à-d. rechercher les origines et les circonstances de sa production, suivre son développement et les péripéties de son existence jusqu’à sa mort. On peut l’examiner comme un fait politique majeur dans une conjoncture historique, c.-à-d. comprendre et interpréter les enjeux qui accompagnent le processus de sa production et le jeu des intérêts des différents acteurs qui y sont associés. On peut tout simplement décrire ses éléments constitutifs, en démonter le mécanisme et mettre au jour sa logique interne. Toutes ces approches ont déjà été faites par plusieurs auteurs dans différents essais sur les constitutions haïtiennes. Elles ne s’excluent pas l’une l’autre. Ici, il est encore question de tout cela, mais à une échelle beaucoup plus réduite. Il faut donc situer la Constitution de 1987 dans le contexte de l’histoire, suivre sa trajectoire depuis sa promulgation et procéder à un travail d’explication du contenu de la Charte de 1987 de telle sorte que par la clarification de ses mécanismes internes on ait ici l’occasion de réfléchir sur cet important phénomène politique qui a marqué la conjoncture de crise sociale et politique dans laquelle se débat notre pays depuis 1986.

Des auteurs, essayistes, juristes, constitutionnalistes et politiques ont examiné la constitution en vigueur sous plusieurs angles. Témoin de l’intérêt qu’elle suscite : les nombreuses analyses auxquelles elle a donné lieu certes, mais aussi les interprétations multiples et passionnées et les combats politiques qui en ont fait un phénomène marquant de notre histoire politique immédiate, celle qui commence avec la chute de la dictature en 1986 et qui se prolonge encore à travers les avatars des luttes politiques. Et l’on n’aura pas fini de la solliciter si on la considère comme le principal instrument d’une normalisation institutionnelle efficace, comme le modèle opérationnel exemplaire pour l’instauration de l’État de droit et de la démocratie dite participative.

La Constitution de 1987 a été adoptée il y a vingt ans, mais – il est important de le rappeler – cela ne correspond pas à vingt ans d’application continue. Elle a connu beaucoup d’épreuves à travers les rebondissements des crises de conjoncture successives à la chute de la dictature, servant tantôt d’instrument des luttes infernales de pouvoir, tantôt de recours par excellence aux défenseurs des droits fondamentaux. Quel que soit l’état dans lequel elle subsiste aujourd’hui, la Charte de 1987 constitue l’arme principale des combattants de la démocratie en Haïti. C’est elle qui définit l’organisation de l’État, fixe un cadre à la vie politique dont il établit le rythme. Quoi qu’on en dise, elle n’est pas un décor mais une donnée concrète de l’histoire récente et de la vie politique actuelle. Par le fait de son existence, même et surtout avec ses failles, ses points d’ombre, ses dispositions utopiques et ses imperfections, elle pose des problèmes concrets d’aménagement et de légitimation des pouvoirs. On comprend dès lors que, vue d’un certain angle, historique et politique, la mise en contexte constitutionnel du régime de droit démocratique en Haïti appelle divers ordres de considération se rapportant à la fois au contenu même de la Constitution, aux péripéties de son application, aux enjeux qui ont accompagné le processus de sa production et au jeu des acteurs qui y sont associés.

1 -Les Enjeux de la production de la Constitution

Avec le départ de Duvalier le 7 février 1986 il n’y a pas que des problèmes pratiques de succession à régler. Sur ce point des avancées sont faites. Le Conseil National de Gouvernement (CNG), fruit d’un compromis politique, assure la gestion provisoire de l’État en attendant la reconstitution d’un gouvernement définitif. Pressé par les forces politiques, il établira en juin 1986 un calendrier de mesures échelonnées sur dix-huit mois dont le vote d’une nouvelle constitution et des élections générales constituent les principales étapes. À l’exception des radicaux de gauche qui préconisent le nettoyage de la scène politique avant de procéder à la normalisation, il est admis que cette reconstitution doit être entreprise sans délai et ne peut se faire sur la base des créations constitutionnelles successives imposées par les Duvalier.

Ce problème ne relève pas de la spéculation théorique mais d’un impératif conjoncturel auquel on répond en fonction des dispositifs de forces sur l’échiquier politique. Les exemples historiques abondent qui montrent bien la place de la production constitutionnelle dans les luttes de pouvoir en Haïti. Dans l’histoire politique contemporaine de 1930 à 1956, les mouvements de contestation qui ont abouti au renversement d’un président ont tous été ponctués par une réforme constitutionnelle : 1932, 1946, 1950, 1957. Ce qui est spécifique à 1986 et qui va au-delà d’un simple renversement de gouvernement, c’est l’ampleur de la crise de l’État en conjugaison avec un vaste mouvement social porteur de multiples revendications. Le nouveau projet démocratique qui s’en inspire est sans doute confus, mais il sature à ce point le paysage que l’Assemblée constituante de 1986 dont l’origine démocratique est contestée ne pourrait contourner ses exigences.

Paradoxalement, c’est dans un climat serein sinon dans l’indifférence populaire que se déroulèrent les travaux de la Constituante (décembre 1986-mars 1987). Pendant cette période tourmentée on n’a pas enregistré de mouvements de foule vers celle-ci. Les citoyens furent d’ailleurs peu nombreux (quatre pour cent) à se déplacer pour l’élection des constituants en novembre 1986. Toutefois le militantisme d’organisations de la société civile et du mouvement démocratique a submergé l’assemblée qui résonna de la revendication de « changer l’État ». Il fallait élaborer un nouveau régime politique qui en finisse avec le présidentialisme haïtien. Ce qui faisait recette cependant dans les milieux populaires, c’était l’anti duvaliérisme, le déchoucage des macoutes. Il a fallu attendre la toute fin des travaux pour voir se manifester une certaine ferveur constitutionnelle dans une grande partie de la population, et ce, grâce à l’introduction de l’article 291 qui, à l’évidence, visait à écarter les ténors duvaliéristes des prochaines compétitions électorales. Le référendum de ratification le 29 mars était jour de fête, un moment d’enthousiasme collectif dans une ambiance de défi aux duvaliéristes et aux militaires.

Le ton est ainsi donné. Il faut barrer la route non seulement aux duvaliéristes, mais encore à tous les politiciens traditionnels, suppôts de la dictature ou adversaires du changement. La Constitution est brandie comme un étendard et le Conseil Électoral Provisoire (CEP) présenté comme le rempart à leur opposer, comme l’avant-garde institutionnelle du mouvement démocratique. Le mouvement d’opinion est à ce point irrésistible que le Conseil National de Gouvernement (CNG), hostile à ce secteur, n’ose pas rejeter l’œuvre des constituants. En dépit de son mauvais vouloir, il doit se résigner à promulguer la Charte. Le gouvernement provisoire, dominé par les militaires, va affronter les forces du mouvement démocratique sur les premières mesures d’application de la Constitution se rapportant aux élections.

L’enjeu principal se situe donc entre la continuité et le changement, entre le maintien de la tradition et l’exigence d’une réforme radicale de l’État. À première vue, les différents courants passent à travers deux grands blocs antagonistes qui recoupent deux grandes visions de l’Haïti post dictatoriale. En arrière-plan cependant, dans chaque camp grouillent des groupes et des forces aux intérêts divers, enchevêtrés, confus, inavoués pour lesquels la conquête du pouvoir d’État est un enjeu capital. Dans ce contexte, la Constitution de 1987 marque une rupture et fait problème, en ce sens qu’elle modifie les rapports entre les différents pouvoirs, crée de nouvelles institutions, redéfinit les règles du jeu et tout un nouveau mode d’accès à la direction de l’État dont il faudra désormais tenir compte. Les acteurs, quelles que soient leurs intentions et leurs motivations, sont obligés de se positionner par rapport au texte et à la forme institutionnelle du nouvel État, quitte à le caricaturer et à le manipuler pour n’en faire qu’un instrument de leur pouvoir. On peut facilement imaginer que la réforme radicale de l’État, pour peu qu’elle soit vraiment assumée, s’annonce longue, complexe et coûteuse.

2 - La révolution institutionnelle

C’est dans ce contexte que se situent concrètement et le problème de la réforme constitutionnelle et celui plus large de la normalisation post-dictatoriale que la société haïtienne peine à instaurer.

En confirmant les exigences de l’époque, le nouveau régime constitutionnel, en rupture avec la tradition haïtienne vise non seulement à dresser un rempart contre la résurgence institutionnelle du duvaliérisme, à faire échec au courant présidentialiste traditionnel, mais encore à créer un cadre de décentralisation et de participation pour mettre le pouvoir à la portée des citoyens. D’où les principes directeurs suivants qui, à notre avis, ont présidé à l’élaboration de la nouvelle charte :

1) Rendre concrète l’expression de la souveraineté populaire par la création d’assemblées élues à tous les niveaux de pouvoir, de la section communale à l’État central.

2) Repenser le Pouvoir Exécutif désormais constitué de deux paliers, le président de la République et le gouvernement dirigé par le Premier ministre.

3) Transférer certains pouvoirs habituellement détenus par l’Exécutif à d’autres instances ou à des organismes indépendants.

4) Redéfinir certaines attributions du président de la République de telle sorte qu’il les partage, tantôt avec le gouvernement, tantôt avec le Sénat, tantôt avec l’Assemblée Nationale et parfois avec les assemblées territoriales.

5) Élargir les champs de compétence du Parlement dont le contrôle sur le Pouvoir Exécutif est renforcé.

6) Réaffirmer l’autonomie des collectivités territoriales et les prémunir contre toute tentation dominatrice du pouvoir central.

Des institutions créées ou remodelées sur cette base prend naissance un nouveau régime politique que le pays enfoncé depuis plus de vingt ans d’une interminable crise de transition ne parvient pas encore à instituer.

2.1 – Un régime politique inédit : l’anti présidentialisme.

Si elle n’innove pas au chapitre des droits, la Constitution les élargit considérablement au domaine social. Ce qu’il faut surtout retenir, c’est le nouveau régime politique qu’elle induit, les nouvelles règles qu’elle impose dans la logique de la victoire contre la dictature. C’est bien là la question de fond de la nouvelle Charte comme cela l’a été tout au cours de notre histoire, depuis 1804. La succession des régimes constitutionnels et les nombreuses corrections de circonstance qu’on y apporte témoignent de la recherche inlassable de formes institutionnelles d’équilibre entre les forces politiques. Mais, à bien des égards, on aboutit à deux grandes variantes du régime présidentiel. On peut parler aujourd’hui de révolution institutionnelle lorsque l’on considère les innovations de la Charte de 1987. Celles-ci projettent un régime politique tout à fait inédit en Haïti, dont on retient de manière globale et diffuse les éléments les plus frappants, comme par exemple le Premier ministre, le CEP, les CASEC. On doit noter toutefois que l’opinion publique a fini par se familiariser avec ces nouvelles créations, comme avec la présence des partis politiques, non par appropriation éprouvée de la nouvelle mécanique des pouvoirs mais à force de tribulations et d’avatars.

2.1.1 – Redéfinition du pouvoir exécutif

À bien considérer ce régime politique, œuvre d’une époque d’exaltation antidictatoriale dont les constituants ont naturellement été imprégnés 3 , on se rend compte que la cible principale est le président de la République. Jadis omnipotent, celui-ci est maintenant dessaisi des pouvoirs combinés traditionnels de chef de l’État et de chef du gouvernement. Il n’est plus le pivot du régime politique. Au niveau de l’Exécutif, la redistribution des attributions entre le président et le Premier ministre et le mode de formation du gouvernement procèdent de la logique du régime parlementaire, ou plutôt semi parlementaire, sans les contreparties habituelles dont est dotée la fonction du chef de l’État. Par exemple, l’article 136 charge ce dernier de veiller « au respect et à l’exécution de la Constitution et à la stabilité des institutions », d’assurer « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État. » Sans le dire expressément, il fait de lui un arbitre. Cette clause empruntée, presque mot pour mot, à la Constitution française actuellement en vigueur (article 5) n’est pas complétée par des dispositions qui auraient permis au chef de l’État haïtien de remplir sa mission à l’égal de son émule français : le pouvoir de dissolution du Parlement et le recours au Conseil constitutionnel par exemple.

2.1.2 – La puissance parlementaire

C’est au Pouvoir législatif que la Constitution de 1987 accorde la prééminence dans le régime politique. Non seulement le Parlement bicaméral conserve ses attributions législatives traditionnelles, il se voit accorder de nouvelles prérogatives dans sa fonction de surveillance du gouvernement. En somme, il a tous les avantages du régime parlementaire : questionner, interpeller les ministres, faire et défaire les gouvernements sans le principal frein : la dissolution. En complément, le Sénat est doté de pouvoirs immenses comparables à ceux du Sénat américain. Par contre, les pouvoirs du président haïtien sont loin d’être aussi étendus que ceux de son collègue des États-Unis.

En plus de la puissance parlementaire qui en impose à l’Exécutif, il faut prendre en compte les institutions indépendantes qui héritent de certaines attributions autrefois réservées à l’Exécutif. Parmi elles le Conseil Électoral Permanent (CEP) occupe une place privilégiée. Chargé de toutes les opérations électorales sur le territoire de la République, il se retrouve au cœur d’une zone sensible du pouvoir d’État. Il faut également considérer l’architecture des collectivités territoriales articulées en quatre niveaux d’autonomie relative de la base au sommet de l’État (des CASEC/ASEC au Conseil interdépartemental) et détentrices de prérogatives propres comme la participation à la nomination des juges et à la formation du CEP.

2.1.3 – Un régime hybride

Le nouveau régime s’apparente à un régime d’assemblée par la large place faite aux assemblées élues considérées comme les moteurs de la démocratisation du système politique et comme cadre institutionnel de son fonctionnement. Somme toute, c’est un régime constitutionnel hybride qui combine des éléments divers des régimes américain et français avec des ingrédients de la démocratie dite participative tout en puisant dans la doctrine constitutionnelle haïtienne. Ce qui ne va pas sans conséquence dans une société fortement ancrée dans des traditions autoritaires et périodiquement traversée par des éruptions anarchiques.

Plusieurs autres dispositions peuvent être citées qui témoignent de la part des constituants de 1987 de la volonté de tenir compte des leçons de l’histoire. Par exemple, l’interdiction de modifier la Constitution par voie de référendum est sans nul doute le résultat de méditation sur l’usage que dans le passé on a fait de cet instrument, notamment sous l’occupation américaine en 1918, sous la présidence de Vincent en 1935, au cours du règne des Duvalier en 1964, 1971 et 1985. Cette interdiction est par ailleurs assortie d’une procédure d’amendements parsemée d’obstacles pratiquement infranchissables.

Malgré toutes les précautions et le rempart érigé contre le présidentialisme, le président de la République, élu au suffrage universel, n’apparaît pas comme une fonction purement honorifique. La Charte lui reconnaît des compétences et des privilèges : nomination à certaines fonctions, participation au choix des ministres, présidence du Conseil des ministres, droit d’objection, promulgation des lois, etc. Il doit cependant les exercer en tenant compte des obligations de partage avec d’autres instances qui tirent leur légitimité soit du suffrage populaire (le Sénat, les collectivités territoriales), soit d’une procédure échappant au pouvoir discrétionnaire qu’il détenait avant 1987 (la formation du gouvernement). Sans être comme jadis le pivot du régime, il est quand même en relation fonctionnelle avec toutes les institutions : le gouvernement, les Chambres législatives, les instances du pouvoir judiciaire, les collectivités territoriales, les organismes autonomes. Le schéma organisationnel ci-dessous suggère l’architecture du nouveau régime où l’on voit s’emboîter de bas en haut les niveaux de pouvoir

Autre point – qui n’est pas un détail – le président de la République est le seul élu au suffrage universel à l’échelle nationale. Réalise-t-on l’inconséquence de ceux qui combattent le présidentialisme et qui ne s’aperçoivent même pas qu’ils ont mis en place un instrument qui fait de ce personnage le seul élu qui puisse revendiquer une légitimité populaire totale ?

On examinera plus loin les implications politiques et organisationnelles, les dysfonctionnements induits du nouveau régime politique. Signalons tout de suite que l’extension et le renforcement des pouvoirs des institutions indépendantes et des collectivités territoriales sont susceptibles de modifier considérablement les données de la lutte politique.

2.1.4 Le système des partis, rouage essentiel du régime politique

La place éminente accordée aux partis dans le régime politique est une innovation de la Constitution de 1987. Leur reconnaissance légale date de 1946. Mais il n’était question que de la reconnaissance constitutionnelle d’un droit ; on n’envisagea point de les intégrer au fonctionnement du système. En 1985, en pleine période de contestation, Jean-Claude Duvalier dut leur concéder une place dans ses réformes. Ce qui témoignait du chemin parcouru dans le combat anti-duvaliériste pour le pluralisme politique.

Dans la Constitution de 1987, les partis politiques sont reconnus comme un rouage du nouveau régime. Non seulement ils contribuent à l’expression du suffrage (article 31.1), mais encore, ils sont appelés à jouer un rôle majeur dans la formation du gouvernement (art. 137) et conséquemment à marquer les travaux parlementaires. Rien n’interdit qu’ils imprègnent l’orientation des activités des conseils et assemblées des communes et des départements dans la mesure, bien entendu, où ils existent effectivement. Dans les récentes « lois électorales », des dispositions portant sur les conditions d’éligibilité à la présidence et au Parlement, sur les modalités d’acceptation des candidatures, sur le contrôle du processus électoral, favorisent très nettement les partis ou regroupements politiques au détriment des candidats indépendants. Le but visé est de minimiser les effets de la prolifération incontrôlée des candidatures, phénomène connu en période de crise de conjoncture.

Sans doute, l’enracinement des partis dans la société politique n’est pas encore acquis. Notre histoire révèle que sous ce vocable, nous n’avions eu à faire - sauf quelques rares exceptions - qu’à des forces électorales autour d’une personnalité émergeant en période de crise de succession et disparaissant sans laisser de trace après l’avènement d’un nouveau président. Mais les choses changent et on s’habitue aux étiquettes dans les compétitions électorales. Les dernières, celles de 2006-2007, laissent entrevoir, en dépit du faible degré d’enracinement des partis, que ces derniers peuvent à la longue marquer la vie politique, notamment par leur rôle moteur au sein du Corps législatif via les groupes parlementaires étiquetés.

Si institutionnellement c’est le Parlement qui détient les pouvoirs (ceux de légiférer, de donner l’investiture au gouvernement et de le contrôler), ce sont les partis politiques qui mènent. Les partis dominants peuvent ainsi combiner tous les pouvoirs par leurs représentants dans les Chambres ou ailleurs. Le régime est conçu et aménagé de telle façon qu’un parti majoritaire dans les deux chambres et dans les collectivités territoriales dispose de tous les leviers de pouvoir et des instruments constitutionnels pour appliquer sa propre politique. Sans contrepartie ni possibilité de recours sauf par la rue. Les lois qu’il fera voter, les règlements et mesures qu’il fera prendre conformément aux procédures sont d’application stricte, quel que soit leur degré de légitimité ou de scélératesse. La situation extrême d’un parti largement dominant faisant élire le président de la République et donnant naissance à un Parlement monocolore est également envisageable. Dans ce cas, sa puissance est sans limite. Outre le monopole de la législation et de la formation du gouvernement, le Sénat qu’il contrôle a le pouvoir de nommer directement les membres de la CSPC/CA, indirectement ceux de la Cour de cassation, jouit du privilège de confirmer ou de rejeter la nomination des ambassadeurs et consuls généraux de même que celle des commandants en chef de l’armée et de la police. Enfin, par le biais des collectivités territoriales, ce parti dominant se situe à l’origine de la formation du CEP, de la nomination des juges à tous les niveaux. Telle est la logique du nouveau régime politique.

Tout cela semble bien théorique, mais pas tant que cela. La courte histoire des rapports de pouvoir issus du régime constitutionnel de 1987 comporte bien des enseignements sur la capacité de blocage des Chambres, sur l’utilisation des incohérences et vides constitutionnels dans les luttes de pouvoir. Référons-nous à tout ce qui s’est produit depuis 1991 au sein du Parlement et dans l’exercice du Pouvoir exécutif.

Par exemple, la crise de 1997-2000 n’invalide pas la théorie. Elle a montré à quel point l’utilisation de la puissance parlementaire par un parti pouvait être stérile et paralysante. L’expérience 2000/2004 d’un Parlement à 100% lavalas n’infirme pas non plus la théorie. Si on l’avait laissée aller sans une remise en question tenace de la légitimité des élus (mal élus), on ne sait pas ce que cela aurait donné : dictature légale d’un parti omnipotent occupant tous les espaces de pouvoir, gabegie administrative ou corruption débridée. Comme l’énergie lavalas a été accaparée par la recherche de la légitimité mise en cause par des forces extra-institutionnelles (communauté internationale, classe politique et société civile), le parti aristidien n’a pas réussi la normalisation souhaitée et a lamentablement échoué.

2.2 - La Conciliation, une idée neuve en politique haïtienne

Les constituants devaient bien se douter du potentiel conflictuel de ce maillage institutionnel qu’ils venaient de tisser. Aussi s’empressèrent-ils de le compléter par une Commission de Conciliation (CC) composée des représentants du Gouvernement, du Parlement, de la Cour de Cassation et du CEP et « appelée à trancher les différends qui opposent le Pouvoir exécutif et le Pouvoir législatif ou les deux branches du Pouvoir législatif » (article 206). Cette nouvelle institution répond à une évidente nécessité, celle de prévenir le blocage de la mécanique du pouvoir. En lieu et place de la dissolution du Parlement, elle met à la disposition des pouvoirs politiques un mode de résolution des conflits qui soit en même temps un espace de négociations et de compromis. Les articles 111-5, 111-6, 111-7 qui en indiquent le fonctionnement par étapes font apparaître la Cour de Cassation dans un rôle d’arbitre ultime. Toutefois, on doit se demander comment concilier ces clauses avec l’article 136 précédemment cité qui, exprimé en termes de généralité, inciterait le chef de l’État à l’invoquer dans toute situation menaçante pour la « stabilité des institutions … le fonctionnement régulier des pouvoirs publics … ainsi que la continuité de l’État. » L’arbitrage de la Cour de Cassation dans cette circonstance est forcément politique.

L’idée d’une commission de conciliation est très intéressante. Elle nous apparaît essentiellement volontariste cependant. Le fonctionnement effectif et les résultats équitables attendus d’une telle institution présupposent de la part des détenteurs des pouvoirs le sens aigu de l’État, le respect des institutions et une bonne intelligence politique, en fait une culture démocratique assez poussée. Au regard de l’histoire, rien n’est moins sûr.

La CC n’a pu être mise en situation de fonctionnement. Telle que conçue, elle n’a pas encore passé l’épreuve des conflits. On a bien tenté en 1992, par une sorte de forcing interprétatif, de la mettre au jour pour qu’elle légitime des décisions politiques contestées. On est bien en droit de se demander, compte tenu des traditions politiques haïtiennes, si l’on n’a pas erré en confiant au plus haut tribunal du pays la mission d’arbitrer des conflits politiques. On se souviendra de la procédure plus que douteuse par laquelle celui-ci a été appelé à arbitrer le conflit opposant l’Assemblée nationale et le gouvernement issu du coup d’État de 1991 au sujet de l’Accord du 23 février 1992. La Cour a rendu un arrêt favorable au gouvernement le 27 mars 1992 dans un tel climat de confrontation politique que l’on pouvait raisonnablement douter qu’elle ait pu travailler dans la sérénité, à l’abri de pressions indues. Un de ses membres, le juge Clausel Débrosse, en a contesté le bien-fondé en récusant la prétention du tribunal à bénéficier tout ensemble des dispositions des articles 111-5, 111-6, 111-7 et 183 de la Constitution en vigueur 4 sur les attributions et le processus de prise de décision de la Commission de Conciliation et de la Cour de Cassation. Au fait, l’Exécutif s’était servi du plus haut tribunal pour contrer ses adversaires. Dans cet ordre d’idée, il eût été surprenant qu’au cours de notre turbulente histoire politique l’on ne fût pas tenté d’amener les tribunaux à se prononcer sur le bien-fondé des positions des parties en conflit ou de les manipuler à cette fin par tous les moyens possibles. Seulement voilà, dans les moments de crise aiguë, on le fit de façon expéditive sous pression des détenteurs de la force. Citons un cas extrême, celui de la mise soudaine à la retraite de deux juges en Cassation le 13 décembre 1990 en vue d’infirmer l’action du plus haut tribunal dont on appréhendait la décision dans l’affaire Leslie Manigat. 5 On peut se rappeler également les tentatives de parlementaires d’en appeler directement à la Cour de Cassation dans la chaîne des réactions provoquées par le rappel du président de la République de la fin du mandat de la 46 e législature le 11 janvier 1999.

Au niveau de l’Exécutif, rien n’est prévu en cas de blocage qui pourrait se produire lorsque le président de la République et le Premier ministre, à plus forte raison la majorité parlementaire, sont issus de formations politiques différentes. Malgré les immenses pouvoirs conférés au Parlement, celui-ci ne pourrait empêcher le chef de l’État de se livrer à une sorte de guérilla en utilisant ses prérogatives constitutionnelles (droit d’objection, promulgation des lois, choix des ministres, présidence du Conseil des ministres, etc.) En revanche, les Chambres législatives peuvent pousser leur avantage jusqu’à enrayer la mécanique du pouvoir comme on l’a vu au cours de l’année 1998-1999 à la suite de la démission du Premier ministre Rosny Smarth. Celui-ci avait du reste, à son interprétation personnelle de la Constitution et de son propre chef, cessé de liquider les affaires courantes, en sorte que, faute de pouvoir faire accepter par le Parlement les Premiers ministres qu’il avait désignés, le président Préval s’est retrouvé dans la situation constitutionnellement indésirable de chef de l’État et de chef de gouvernement pendant plus d’une année. Il est vrai que nous n’étions pas à un paradoxe près. La crise nous a fait connaître des situations où, pendant le coup d’État de 1991-1994, le président en titre (Aristide) gérait les affaires étrangères de l’extérieur et les chefs du gouvernement successifs (Honorat, Bazin, Malval) les affaires intérieures avec des fortunes diverses.

Chapitre 3

Entre la réalité politique et l’idéalisme démocratique : un itinéraire chaotique

On peut penser que dans une période d’intense ébullition sociale et de tourmente post dictatoriale ce nouveau régime politique doit passer par de rudes épreuves. À l’aube de son existence, les difficultés commencent à s’accumuler pour la Charte de 1987 dont la mise en application revient à ceux-là même, le gouvernement provisoire d’essence militaire, qui ont été parmi ses plus acharnés adversaires. Comme elle portait une clause d’entrée en vigueur immédiate (article 298) elle s’exposait à toutes sortes de tracasseries d’interprétation et d’accommodations indésirables. C’est d’abord tout le chapitre des dispositions transitoires qui va écoper. À la longue, les failles et les faiblesses du texte seront mises à nu au gré des luttes acharnées que se livrent les forces politiques. À travers son histoire tourmentée apparaissent nettement les difficultés de la démocratisation du système politique haïtien ou plus simplement de la normalisation politique du pays après la dictature. On peut distinguer quatre grandes périodes de son histoire : 1987-1990 ; 1991-1994 ; 1994-2001 ; 2004-2006. Cette dernière en voie d’achèvement n’a pas propulsé la Constitution au cœur de la conjoncture.

1- 1987-1990 : La perturbation des dispositions transitoires

Le CNG n’allait pas se laisser impressionner par l’allégresse constitutionnelle des démocrates et se plier sans rechigner aux injonctions de la Charte dans ses clauses principales aussi bien que dans ses dispositions transitoires et finales. Reportons-nous au retard indu dans la promulgation de la Charte (article 298), aux violations flagrantes des droits des citoyens, aux accrochages multiples au sujet de la mise en place de l’appareil électoral, à la grande controverse autour du décret électoral de 1987. Dès le mois de juin de cette année-là, on assiste à un véritable harcèlement de la classe politique par le CNG. Est particulièrement visée toute la mouvance démocratique. La bataille électorale fait suite aux affrontements violents de l’été connus sous le nom de rache manyòk. Marquée par une campagne de terreur éprouvante, la confrontation avec les duvaliéristes alliés aux militaires culminera le 29 novembre 1987 dans le naufrage sanglant des premières élections générales destinées à constituer le premier gouvernement constitutionnel post dictatorial. Conséquences : le CEP formé en vertu de l’article 289 est renvoyé. De nouvelles élections sont convoquées par le gouvernement provisoire avec un appareil électoral nouveau. Le président sorti des urnes prête serment le 7 février 1988. L’apparence est sauve. L’article 285 est respecté. Un gouvernement définitif est constitué, mais il sera vite emporté le 20 juin 1988 par le coup d’État du général Henri Namphy qui s’empresse de mettre en veilleuse la Constitution. Moins de trois mois plus tard, celui-ci est renversé par le général Prosper Avril.

Il va sans dire qu’au cours de cette période la question de la normalisation institutionnelle du pays reste au premier plan des préoccupations des acteurs politiques, du moins en apparence, mais cette fois sans un calendrier de transition comparable à celui du CNG. Le rétablissement de la Constitution devient la revendication principale du mouvement démocratique dominant. Le général Prosper Avril, président de facto, finira par y céder en 1989. Toutefois le décret de remise en vigueur de la Constitution en suspend 36 articles dont ceux des dispositions transitoires du reste devenues caduques. Dès lors, la relance du processus de normalisation appelle des accommodements qui ne peuvent être que politiques même si les dispositions constitutionnelles transitoires peuvent être utilisées comme base de négociation. Ces accommodements porteront forcément la marque des rapports de force au sein de la classe politique.

On doit noter que la nécessaire normalisation ne préoccupe pas que les Haïtiens. Les puissances tutrices y sont directement intéressées. Leur intervention dans ce sens est vigoureusement persuasive en 1990. Sous la pression conjuguée de forces internes et externes, le gouvernement du général Avril, qui s’est fourvoyé dans la répression, est emporté et remplacé en mars 1990 par un gouvernement provisoire civil présidé par Mme Ertha Trouillot, ci-devant juge en Cassation. Des dispositions énergiques sont prises pour que ce gouvernement s’acquitte de sa mission principale : la réussite de l’organisation des élections. Tant bien que mal il y est arrivé en décembre 1990 et janvier 1991. Le Parlement est formé et le président élu prête serment le 7 février 1991. Mais, il manque une pièce à la mécanique : les assemblées locales ne sont pas formées.

2 – 1991-1994 : Mauvais départ, coup d’État et débâcle institutionnelle

Les huit premiers mois de la présidence d’Aristide n’auront été qu’une parenthèse dans cette difficile normalisation. La nette victoire du mouvement lavalas ne met pas fin d’ailleurs aux incertitudes politiques. Les nouveaux dirigeants, parlementaires et membres du gouvernement, sont exposés aux exigences de leur propre projet démocratique inscrit dans le cadre constitutionnel. Aux prises avec la réalité implacable, ils improvisent, bricolent, tordent les textes. Ainsi en viennent-ils à proposer et à voter des lois jurant avec les clauses constitutionnelles. La loi du 7 mars 1991 sur les réformes dans l’administration par exemple invoquant une disposition transitoire caduque (article 295) s’intitule loi d’interprétation comme s’il était dans les attributions du Pouvoir législatif d’interpréter une clause constitutionnelle. Elle a été l’occasion d’un premier accrochage entre l’Exécutif et le Sénat qui s’opposa par voie de résolution, le 14 mars, aux nominations opérées par le chef de l’État à la Cour de Cassation et dans la diplomatie au mépris des prérogatives constitutionnelles du Grand Corps. Sous la pression de l’Exécutif, une nouvelle loi d’interprétation de celle du 7 mars fut votée le 19 avril de manière à restituer au Sénat ses privilèges dans le processus de nomination à certaines fonctions.

En somme, ces cas sont évoqués pour rendre compte d’un mauvais départ et de la confusion régnant chez des dirigeants nantis de la mission d’instaurer l’État de droit. Une telle mission nécessiterait une attention scrupuleuse aux prescrits constitutionnels et une vision aiguë des complexités politiques et institutionnelles découlant des soubresauts de la transition et des pesanteurs de la tradition. On proclame l’avènement de l’État de droit qui a ses contraintes tandis qu’on s’installe dans une posture révolutionnaire qui fait fi de ces contraintes. On recourt alors à des expédients pour surmonter les difficultés, on fait peu de cas des impositions constitutionnelles. L’institution judiciaire est particulièrement ciblée : arrestation arbitraire de magistrats, instrumentation politique de la Justice (le cas de Mme Trouillot, le procès de Roger Lafontant dans une ambiance survoltée). Plusieurs autres exemples pourraient être cités. Rappelons par ailleurs les démêlés de l’Exécutif avec le Parlement à la suite de la convocation du Premier ministre par la Chambre des députés le 13 août 1991. Les rapports se sont rapidement détériorés. Les partisans du gouvernement menacent d’incendier l’édifice du Parlement, s’en prennent violemment à des parlementaires ; des locaux de partis politiques (FNCD et KID) sont saccagés, etc. Le bureau du Sénat dénonce de tels procédés qu’il considère « comme des violations des articles 114, 114-1, 129-2 de la Constitution et comme de véritables entraves à l’instauration d’un État de droit. » (Déclaration du 13 août 1991)

Le renversement du gouvernement par les militaires le 30 septembre va pour sa part désorganiser totalement le dispositif institutionnel qu’à grand peine on essayait de mettre en place. Il s’agit ni plus ni moins d’une rupture de l’ordre constitutionnel. Ce qui est remarquable, c’est l’acharnement pathétique des putschistes à trouver un habillage constitutionnel à leur coup de force. L’Exécutif est renvoyé, mais contrairement à la tradition, pas les Chambres législatives. Soumises cependant à de fortes pressions, celles-ci sont sommées d’utiliser les provisions constitutionnelles pour remplacer l’Exécutif. Dans la foulée, des mesures sont prises (nouvelles nominations à la Cour de cassation par exemple) en vue d’une rapide institutionnalisation du nouvel ordre des choses. Toutefois, la résistance intérieure et le nouvel environnement international aidant, le coup d’État ne sera jamais consommé.

Il se réduit pendant trois ans à une période d’instabilités, de répressions et d’incohérences constitutionnelles. Des élections présidentielles en vertu de l’article 149 invoqué par les putschistes ne pouvant être organisées, les présidents du Sénat et de la Chambre des députés prolongent, par un simple communiqué en date du 6 janvier 1992, le mandat du président provisoire jusqu’à l’installation d’un gouvernement définitif. Le Parlement reste en place, mais il est pratiquement inopérant. Les assemblées locales ne sont pas constituées. Le renouvellement du tiers du Sénat prévu pour 1992 est réalisé dans des conditions confuses, depuis la formation d’un CEP dit Conseil Électoral Permanent d’exception jusqu’aux élections scabreuses de neuf sénateurs. En plus du président constitutionnel en exil, mais accepté internationalement comme le chef légitime de l’État, le Pouvoir exécutif contrôlé par les militaires passe par des transformations successives qui donnent : 1) un président provisoire (Joseph Nérette) et un Premier ministre (Jean-Jacques Honorat), 2) un Premier ministre sans président (Marc Bazin), 3) un Conseil des ministres sans Premier ministre à la suite de la démission de Bazin, 4) un Premier ministre investi en vertu de l’Accord de Governors Island (Robert Malval) gouvernant de concert avec le président en exil sous la surveillance ombrageuse des putschistes encore en place 5) un président sans Premier ministre (Jean Jonnassaint). Tout cela enrobé de prétentions constitutionnelles.

3 – 1994-2000 : Une restauration manquée

Le coup d’État prend fin en septembre 1994 avec l’intervention militaire américaine. La normalisation institutionnelle ne peut être complétée. Le retour du président constitutionnel en octobre coïncide avec la fin du mandat de la 45 e législature. Les députés se sont séparés en février 1995, mais les deux tours des élections législatives n’auront lieu que de juin à septembre. Dans l’intervalle, le président s’arroge le droit de légiférer par décrets jusqu’à l’entrée en fonction de la 46 e législature (octobre 1995). Ce qui est incompatible avec son statut constitutionnel. On comprend dès lors le genre de confusion qui perdure au plan de la légalité constitutionnelle. Les gouvernements se succèdent et changent de nature (de provisoire à définitif en passant par les usurpateurs) sans réussir à faire fonctionner pleinement les institutions ni à respecter les échéances constitutionnelles.

Depuis la restauration du gouvernement légal en 1994 on a connu :

- des gouvernements sans parlement, de février à octobre 1995

- une période de gouvernement sans Premier ministre, d’octobre 97 à janvier 1999

- un Premier ministre ratifié par les deux Chambres (décembre 98) mais dont la déclaration de politique générale n’a pas reçu la sanction du Parlement, le mandat de la Chambre des députés ayant pris fin le 11 janvier 1999

- un Sénat se délitant peu à peu (1/3 en 1996, un autre en 1998), les élections pour le renouvellement par tiers n’ayant pu être organisées

La 46e législature inaugurée en octobre 1995, soit 10 mois après la date constitutionnelle, s’est dispersée dans la controverse lorsque le président de la République a déclaré constater la caducité de son mandat le 11 janvier 1999. En réalité son temps de vie utile n’est pas allé au-delà de la crise électorale d’avril 1997 relayée par la crise gouvernementale d’octobre de la même année. Le Parlement n’a semblé être qu’un champ de bataille. Il était non fonctionnel. Les protagonistes ont utilisé toutes les armes à leur disposition pour promouvoir leurs intérêts ou pour se faire la guerre : grève du quorum, manœuvres dilatoires, abandon de postes, blocage de la nomination d’un gouvernement, utilisation des vides constitutionnels, capitalisation sur la faiblesse de l’État, manipulation de groupes extraparlementaires, etc. Dans ce contexte, la mission principale du Parlement, le vote des lois, est escamotée. Le bilan législatif de ce nouvel État de la Constitution de 1987 est particulièrement pauvre. Des institutions sont créées, mais elles fonctionnent au petit bonheur. Un exemple criant : la Constitution proclame l’autonomie de l’Université, mais l’organisation, le mode de fonctionnement de celle-ci ne sont régis par aucune loi. Les nombreux conflits qui surgissent dans ce secteur ne sont balisés que par les rapports de force.

Pour compléter le bilan d’une restauration manquée, signalons que les assemblées locales, le Conseil Électoral Permanent, la Commission de Conciliation n’ont pu être mis en place non plus, que le mode de nomination des juges n’a été respecté en aucun cas, sauf peut-être pour certains magistrats de la Cour de Cassation. En l’année 2002, le Sénat est amputé d’un tiers de ses membres et la Chambre basse de quelques députés pour raisons diverses. Mais les vacances ne sont pas comblées à cause de l’incapacité des autorités d’organiser des élections partielles dans un contexte de paralysie politique.

4 – Les impasses électorales

La faillite électorale est la grande affaire du nouveau régime politique induit de la Constitution de 1987. Jugeons-en : avortement sanglant en novembre 1987 ; élection au pas de charge avec force manipulations et boycottage général en janvier 1988 ; nouvelle organisation sous la forte poussée de la communauté internationale, dans une ambiance plébiscitaire pour la présidentielle de décembre 1990 et un désintérêt croissant pour le 2 e tour des législatives en janvier 1991 ; rétablissement du gouvernement légal en 1994, mais des opérations électorales contestées en 1995 qui se soldent par la non participation de l’opposition au 2 e tour ; avortement des élections partielles en 1997 sous un gouvernement légal ; déraillement du processus électoral en mai 2000. Toutes les élections depuis 1987, y compris celles de 2006-2007 ont été exceptionnelles en ce sens qu’elles ne découlèrent pas du rythme normal imposé par la Constitution, mais de la recherche de solution à des crises politiques successives. On doit ajouter à ces échecs répétés des échéances électorales partielles ou totales contournées par des manœuvres (pendant les coups d’État) ou bien ignorées par la force des choses, ou encore reportées indûment au point de casser le rythme constitutionnel du renouvellement des Chambres (depuis la restauration). On voit par là que les gouvernements constitutionnels définitifs depuis 1994 ne font pas exception à la règle.

Au cœur de toutes les péripéties, l’une des plus importantes conquêtes constitutionnelles : le CEP. Non seulement, on n’a jamais pu créer cette institution conformément à la Constitution, mais les Conseils électoraux provisoires (plus de 10) se sont succédé au rythme de l’instabilité persistante de la période de transition. Ils ont été mis en place, sauf le premier, en dehors des normes établies dans les dispositions transitoires. Aucun d’eux, même le premier, n’a été à l’abri des retombées des luttes de pouvoir. Au fait, c’est tout le processus électoral lui-même qui a été pris dans cet itinéraire chaotique que nous venons de décrire : la formation des CEP, l’élaboration des lois électorales, la mise en place de l’appareil, les méthodes de calcul utilisée pour la proclamation des résultats. Tous les responsables électoraux de 1990 à 2006 ont buté sur ce problème capital inhérent à l’interprétation difficile de clauses constitutionnelles imprécises ou ambigües.

Les « lois électorales » successives se sont contentées, pour la plupart, de reproduire ces clauses à quelques mots près. Trois formulations sont utilisées respectivement dans le calcul des majorités pour les députés, les sénateurs et le président de la République :

- le député est élu pour une durée de quatre ans à la majorité absolue des suffrages exprimés6 dans les assemblées électorales (articles 51 de la loi électorale et 90-1 de la Constitution)

- à la majorité absolue, le sénateur ... est élu au suffrage universel exprimé dans la circonscription électorale... (Article 53 ; article 94-2)

- le président de la République est élu au suffrage universel à la majorité absolue des votants (article 57 ; article 134)

Quelle est la différence entre suffrages exprimés, suffrage universel exprimé et votants ?

En 1990 par exemple, les articles 111 et 112 du décret électoral en définissant la notion de votes valides ne dissipe pas les ambiguïtés constitutionnelles par rapport au calcul de la majorité absolue. Les bulletins blancs et les bulletins illisibles ne sont pas valides. Dans un communiqué de presse émis la veille des élections du 16 décembre, le CEP croit devoir apporter les précisions suivantes : « ... les élections du président de la République, des sénateurs et des députés exigent la majorité absolue des votes. Cette majorité absolue est calculée sur la base du total des votants, c’est-à-dire du total des bulletins effectivement introduits dans les urnes correspondant à chacune de ces élections. » 7 Un rapport de l’ONUVEH, organisme de surveillance des élections mis en place par les Nations Unies, signale que le CEP a malgré tout décidé de ne comptabiliser pour les élections des députés et du président de la République que « les seuls votes émis en faveur des candidats, à l’exclusion des votes blancs et nuls. » Si ce procédé n’a pas eu d’effet sur l’élection présidentielle à cause de la majorité écrasante obtenue par M. Aristide, il a certainement eu un impact sur l’élection d’un certain nombre de députés passant d’une majorité relative occulte à une majorité absolue.

On le voit, ce problème du calcul de la majorité absolue est d’importance. Il a des incidences constitutionnelles et politiques. Si l’on considère qu’il est juste d’écarter les bulletins blancs et les bulletins illisibles dans le décompte des votes obtenus par les candidats, il est impérieux de clarifier les clauses constitutionnelles afférentes. Mais, il n’est pas acceptable que le CEP s’arroge le droit d’interpréter la volonté de l’électeur et celle du constituant qui fait de la majorité absolue des votants dans un cas, des suffrages exprimés dans l’autre une condition essentielle pour être élu. La « loi électorale » de 1995 introduira le bulletin blanc dans la catégorie des votes valides (articles 108 et 109), mais elle ne dissipera pas la confusion entourant le calcul de la majorité selon les clauses constitutionnelles qu’elle reproduit. Cette question du dépouillement et de la méthode de calcul constituera un point fort de la crise électorale de 1997. Les auteurs de la « loi électorale » de 1999 à leur tour excluront les bulletins blancs et les bulletins illisibles des votes valides (article 153). Ils croient résoudre le problème en définissant la majorité absolue par les 50%+1 des votes valides (articles 53 et 64). Ce faisant ils s’arrogent le droit d’interpréter la Constitution, ce qui n’est absolument pas dans les attributions du CEP, au demeurant une institution de circonstance.

On pouvait admettre que le règlement de la question électorale sur la base d’un accord politique bien ficelé permettrait de sortir de la crise. C’est un point important et non des moindres dans la mesure où l’on visait effectivement à créer les conditions politiques, techniques, sécuritaires garantissant des élections fiables. À court terme, il fallait faire fonctionner l’État dans des conditions de légalité constitutionnelle minimale, préalable à la restauration de l’État de droit. Mais on sait que la persistance et l’aggravation des crises politiques ont finalement entraîné une deuxième intervention militaire en dix ans. C’est en grande partie à la détermination de la communauté internationale que nous devons la relance du processus de normalisation/institutionnalisation confirmée en l’année 2006. Il est encore trop tôt pour affirmer que cet objectif sera pleinement atteint. On ne sait pas ce que réservent les prochaines conjonctures électorales : renouvellement du tiers du Sénat fin 2007 ; du deuxième tiers et de la Chambre des députés fin 2009. On en est encore dans l’attente des élections indirectes pour parachever la formation des collectivités territoriales qui doivent ouvrir la voie à la constitution du Conseil électoral permanent . C’est sans doute cette perception qu’exprime le représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies en Haïti, M. Edmond Mulet, lorsqu’il a déclaré en Argentine le 30 juin dernier : « Je pense que nous devrions rester au moins jusqu’aux prochaines élections nationales qui se dérouleront dans quatre ans en vue de permettre au nouveau gouvernement d’avancer dans des conditions normales ». Signalons en passant que la présence même de la force militaire internationale est nettement inconstitutionnelle.

Nous croyons que ce qui a été obtenu est fragile, que tôt ou tard on affrontera des difficultés qui mettront à mal le processus d’institutionnalisation si on n’entreprend pas dans le même mouvement de pensée de soumettre la Charte fondamentale à un examen critique en profondeur et d’envisager courageusement la problématique de la révision nécessaire.

Le Point sur la Constitution de 1987 (C. HECTOR et C. MOISE)

(Synthèse d’opinions Juin 2007)